Javni dug Srbije pod kontrolom, ali ostaje visoka cena zaduživanja

Nacrt Fiskalne strategije Srbije za period 2026–2028. godinu ne donosi značajne izmene u odnosu na prethodne planove Vlade.

Ključna odluka o zaokretu ka ekspanzivnijoj fiskalnoj politici već je doneta tokom 2024. godine, kada je Vlada dva puta povećala planirani deficit, podigavši ga na nivo od tri odsto bruto domaćeg proizvoda (BDP). Ova promena podrazumevala je i odlaganje primene opšteg fiskalnog pravila – mehanizma koji postavlja ograničenja u upravljanju javnim finansijama – sve do 2029. godine, ocenjuje Fiskalni savet u objavljenom Mišljenju na Nacrt Fiskalne strategije za 2026. sa projekcijama za 2027. i 2028. godinu.

Fiskalni okvir za naredni period predviđa da će deficit opšte države ostati na nivou od tri odsto BDP-a u 2025, 2026. i 2027. godini, dok je za 2028. planirano njegovo smanjenje na 2,5 procenata. Ovi ciljevi su identični onima iz revidirane strategije usvojene krajem 2024. godine.

Pošto su ključni parametri ostali nepromenjeni zaduženost Srbije, merena udelom javnog duga u BDP-u, nastaviće umereno da opada – sa očekivanih 46,8 odsto u 2025. na 46,2 odsto u 2028. godini.

Analize Fiskalnog saveta pokazuju da je ovakav deficit tehnički izvodljiv. Projekcije prihoda i rashoda zasnivaju se na realnim makroekonomskim očekivanjima, iako su moguća odstupanja kod pojedinih budžetskih stavki.

Ipak, ostaje pitanje kredibiliteta strategije. U praksi se do sada često dešavalo da fiskalna strategija ne predstavlja obavezujući okvir, već da se nove mere donose van nje, bez jasne koordinacije. Ovoga puta stručnjaci ukazuju na to da u planiranim projekcijama nema prostora za dodatne, neočekivane troškove – takozvane “ad hoc” politike. Nastavak te prakse mogao bi dovesti do narušavanja postavljenih fiskalnih ciljeva.

Pozitivna strana je to što Srbija ima aktivan aranžman sa Međunarodnim monetarnim fondom (Policy Coordination Instrument), koji, iako savetodavne prirode, deluje kao mehanizam nadzora i umanjuje opasnost od fiskalnog odstupanja.

Fiskalni savet je tokom 2024. bio oprezan u pogledu povećanja javne potrošnje i deficita, naročito u uslovima koji nisu bili povoljni – visoki troškovi zaduživanja, ubrzana inflacija i spoljnotrgovinski deficit. Ipak, sadašnji ambijent je nešto povoljniji. Očekuje se usporavanje privrednog rasta u 2025, što čini umerenu fiskalnu ekspanziju razumnom, kao podsticaj ekonomiji. Inflatorni pritisci su ublaženi, a revidirani podaci o izvozu pokazuju manji spoljnotrgovinski deficit nego što se prethodno mislilo – samo 4,7 odsto BDP-a umesto ranije procenjenih 6,7 odsto. Ovo umanjuje pritisak za primenu restriktivnijih mera.

U širem kontekstu, fiskalni deficit od tri odsto BDP-a svrstava Srbiju među evropske zemlje koje vode umereno opreznu fiskalnu politiku. Posle perioda smanjenja deficita nakon pandemije, u većini EU država se ponovo beleži blagi porast javne potrošnje, što postavlja Srbiju u relativno stabilan, ali pažljivo praćen položaj.

Evropska komisija u svojim prolećnim prognozama predviđa blago pogoršanje budžetskog deficita u evrozoni. Naime, očekuje se da će deficit sa 3,1 odsto BDP-a u 2024. godini porasti na 3,3 odsto BDP-a do 2026. godine. Još nepovoljnija situacija očekuje se u regionu centralne i istočne Evrope (CIE), gde se za tekuću i narednu godinu projektuje prosečan deficit od 3,7 odsto BDP-a.

Srbija, iako nije članica EU, suočava se sa sličnim izazovima. Tokom pandemijske 2020. godine, zabeležila je jedan od najvećih deficita u budžetu, ali je nakon toga došlo do brzog fiskalnog oporavka. Za razliku od mnogih evropskih zemalja koje su imale produžene mere podrške, u Srbiji su paketi pomoći građanima i privredi uglavnom bili privremeni, što je omogućilo brže smanjenje deficita.

Uprkos tome, deficit od tri odsto BDP-a, koliko iznosi trenutno, i dalje se smatra relativno visokim za Srbiju. Kada počne da se primenjuje opšte fiskalno pravilo, to će postati i maksimalno dozvoljeni deficit u redovnim okolnostima. Ipak, u međunarodnom kontekstu, ovaj nivo deficita ne smatra se alarmantnim, naročito ako se uzme u obzir brz oporavak Srbije u odnosu na evropski prosek.

“Međutim, tu dolazimo do ključnog problema kao što su visoki troškovi zaduživanja”, navode stručnjaci iz Fiskalnog saveta.

Srbija plaća znatno više kamate na svoj javni dug u poređenju sa većinom članica EU, što znači da isti nivo zaduženosti nosi znatno veće budžetsko opterećenje. To postavlja dodatne izazove pred fiskalne planere, jer zemlja mora da teži nižem i održivijem nivou deficita i javnog duga.

Uprkos tome, Srbija je ostvarila zapažen uspeh kada je reč o smanjenju ukupnog javnog duga. Na kraju 2024. godine, javni dug iznosio je 47,5 odsto BDP-a, što je ispod proseka CIE zemalja (49,4 odsto BDP-a) i daleko ispod proseka evrozone (82,2 odsto BDP-a). To je značajan iskorak jer Srbiju pozicionira u donju polovinu evropskih zemalja po stepenu zaduženosti.

Ipak, ono što kvari ovu pozitivnu sliku jesu budžetski izdaci za kamate. Primera radi, iako je evrozona u proseku zaduženija za oko 70 odsto više u odnosu na Srbiju, izdaci za kamate u 2024. godini bili su gotovo isti – 1,9 odsto BDP-a.

U zemljama CIE, koje imaju sličan ili nešto veći javni dug od Srbije, prosečni izdaci za kamate iznosili su 1,6 odsto BDP-a. Kada bi se iz tog proseka isključila Mađarska – koja za kamate izdvaja čak pet odsto BDP-a – prosek bi pao na 1,4 odsto BDP-a.

“Dakle, iako Srbija uspešno drži nivo javnog duga pod kontrolom, visoka cena zaduživanja umanjuje taj uspeh. Direktna poređenja sa drugim zemljama mogu biti varljiva, jer isti nivo duga u Srbiji izaziva veće fiskalne pritiske zbog viših kamata. U tom svetlu, postaje jasno da je Srbiji potrebna konzervativnija fiskalna politika – niži deficiti i pažljivo upravljanje dugom”, ocenjuju analitičari.

Ova potreba dodatno je izražena zbog aktuelnog međunarodnog okruženja koje karakterišu visoke kamatne stope. Nema nagoveštaja da će one uskoro biti značajno smanjene, što znači da će u srednjem roku ostati na povišenom nivou.

Upravo zbog toga, održivost javnih finansija zavisiće od spremnosti da se deficit i dug drže na što nižem nivou – čak i ispod proseka razvijenijih evropskih ekonomija.

Pored toga, postoji i konkretan rizik koji bi mogao da naruši pozitivne trendove – a to su planirane državne garancije za nova zaduženja energetskih preduzeća, u ukupnom iznosu od 365 milijardi dinara, što je više od tri milijarde evra. Ova sredstva bi se mogla preneti na državni dug, iako ne prolaze direktno kroz budžetski deficit.

Pošto nije jasno kada i u kojem obimu će ove garancije postati deo javnog duga, njihov efekat nije uključen ni u zvanične ni u alternativne projekcije. Čini se da ni Vlada nije uzela u obzir ovaj faktor, jer je povećanje duga u nominalnom iznosu (11,2 milijarde evra) gotovo identično ukupnim deficitima planiranim za period 2025-2028 (11,3 milijarde evra).

Iz Fiskalnog saveta napominu da, iako brojke na papiru izgledaju pod kontrolom, globalna situacija i dalje unosi visok nivo neizvesnosti. Fiskalna strategija Srbije postavljena je u okruženju brojnih međunarodnih rizika: od trgovinskih sukoba i geopolitičkih napetosti do slabog ekonomskog rasta u EU – što je posebno važno, jer Srbija veliki deo svog izvoza i investicija ostvaruje upravo kroz saradnju sa evropskim partnerima.

“U takvim okolnostima održavanje fiskalne discipline postaje ključno. Iako je javni dug smanjen na prihvatljiv nivo kada se uporedi sa evropskim prosekom, to ne znači da postoji prostor za opuštanje ili nova zaduživanja bez ozbiljnih posledica. Najveći izazov zapravo leži u visini kamatnih stopa po kojima se država zadužuje – one su i dalje visoke, što znači da i relativno mali dodatni dug može postati preskup”, zaključak je analize Fiskalnog saveta.