DO 2028. GODINE JAVNI DUG U ZAKONSKOM OKVIRU Fiskalna strategija Vlade Srbije

Vlada Srbije planira da nivo javnog duga spusti na 45 odsto BDP do kraja 2028. godine, predviđeno je nedavno usvojenom Fiskalnom strategijom za 2021. godinu sa projekcijama za 2022. i 2023. Taj nivo duga je u skladu sa važećim fiskalnim pravilima, koji su utvrđeni Zakonom.

Projektovana dinamika spuštanja javnog duga predviđa da do kraja 2023. godine Srbija ima fiskalni deficit od jedan odsto BDP. Podsetimo, kriza usled pandemije Covid-19, snažno je pogodila javne finansije svih država, pa i Srbije. Ovu godinu će tako Srbija završiti sa rekodno velikim fiskalnim deficitom od skoro 8,9 odsto BDP i snažnim povećanjem javnog duga na blizu 60 odsto BDP. Usvojenim budžetom za narednu godinu predviđa se deficit države od 178,5 milijardi dinara, odnosno tri odsto BDP, dok je neznatno veći deficit na nivou opšte države – oko 180,3 milijarde dinara. Ovi iznosi projektovani su na bazi pretpostavke da će Srbija u narednoj godini ostvariti rast BDP od šest odsto.

Da bi u naredne tri godine javni dug bio vraćen u zakonske okvire, Vlada planira, kako je zacrtano u Fiskalnoj strategiji, da obezbedi značajno ograničenje izdavanja novih garancija. Dugi niz godina, država je, kroz garancije, zapravo pomagala često neefikasna javna preduzeća preuzimajući na sebe obavezu da u slučaju da pravno lice ili lokalna samouprava nije u stanju da izmiri dospelu, a neizmirenu obavezu, istu plati iz državne kase.

Sa ciljem što bržeg vraćanja javnog duga u zakonske okvire, država se obavezala i da će ograničiti zaključivanje novih projektnih zajmova, u slučajevima da prethodno odobreni krediti nisu efikasno korišćeni. Takođe, Vlada Srbije, odnosno Ministarstvo finansija planira i da otkupi jedan deo skupog duga, korišćenjem sredstava iz povoljnih zajmova ili privatizacionih prihoda, ukoliko za to postoje mogućnosti. Ministarstvo finansija, u cilju smanjenja javnog duga i njegovim svođenjem na dozvoljen nivo koji je u skladu sa fiskalnim pravilima, planira da veću pažnju posveti aktivnostima na identifikaciji i boljem upravljanju fiskalnim rizicima.

Fiskalna pravila

Fiskalna pravila u Srbiji uvedena su na insistiranje MMF, kao deo finansijskog aranžmana, u cilju jačanja fiskalne odgovornosti vlade (Zakon o izmenama i dopunama zakona o budžetskom sistemu, čl. 27e). Razlozi za uvođenje jasnih pravila u vođenju fiskalne politike ležali su u činjenici da je Srbija u tom periodu (2010.) imala relativno slabe institucije, kao i većina zemalja u tranziciji. Takođe, vlade koje su se smenjivale bile su široko koalicione, a što pretpostavlja i velike zahteve za brojne isplate iz budžeta.

Srbija tada dobija opšta fiskalna pravila koja predviđaju da maksimalno učešće duga opšte države u BDP bude 45 odsto (bez obračunatog duga po osnovu restitucije), kao i učešće godišnjeg fiskalnog deficita u srednjem roku u iznosu od jedan odsto BDP. Cilj ovih, opštih fiskalnih pravila je da se obezbedi dugoročna fiskalna održivost u Republici Srbiji, a odnose se na opšti nivo države – budžet Republike Srbije, budžeti lokalnih samouprava i fondovi socijalnog osiguranja.

Zakonsko ograničenje opstalo

Fiskalna pravila u Republici Srbiji su međusobno povezana. Kada je određeno maksimalno učešće duga u BDP, može se izvesti i nivo fiskalnog deficita. Na osnovu fiskalnog deficita i pretpostavljenog kretanja javnih prihoda, izvodi se nivo javnih rashoda u BDP. Ono što može da naruši ove, standardne veze između deficita, duga i rashoda su prihodi od privatizacije.

Prilikom utvrđivanja maksimalnog duga opšte države od 45 odsto BDP u Republici Srbiji, on je bio niži od mastrihtskog uslova (60 odsto BDP), pre svega zbog: očekivane isplate duga po osnovu restitucije, nižeg kreditnog rejtinga i nižeg stepena razvoja Srbije u odnosu na članice Evropske monetarne unije, kao i zbog niskog ciljnog učešća javne potrošnje u BDP. Srbija je dobila i posebna fiskalna pravila. Njihov cilj bio je da se promeni struktura javne potrošnje u pravcu smanjenja učešća tekuće potrošnje i rasta učešća javnih investicija.

Navedenim, posebnim fiskalnim pravilima određen je sporiji rast izdatka za penzije i plate u javnom sektoru sve dok neto izdati za penzije ne padnu na deset odsto BDP, a oni za plate osam odsto BDP. Posebnim fiskalnim pravilom dozvoljeno je da fiskalni deficit bude veći od nivoa određenog formulom, ako javne investicije budu veće od četiri odsto BDP, a posle 2015. godine veće od pet odsto BDP. Srbija je vrlo brzo nakon donetih fiskalnih pravila, prešla nivo duga od 45 odsto BDP.

Međutim, tadašnja Vlada saopštila je da će ta granica ostati u Zakonu, jer će to biti nivo duga kome se teži.

Evropska pravila

Postojeća fiskalna pravila u EU, primenjuju se od decembra 2011. godine. Njima se utvrđuje obavezujuća brzina smanjivanja odnosa javnog duga prema BDP, kao i kazne za zemlje koje to ne ispoštuju. Konkretno, kada dug opšte države prekorači granicu od 60 odsto BDP, onda se on u toku naredne tri godine u proseku mora smanjivati najmanje za po 1/20 razlike između nivoa duga i granične vrednosti od 60 odsto. Na primer, država u kojoj javni dug iznosi 80 odsto BDP, godišnje (u proseku tokom tri naredne godine) mora smanjivati udeo duga u BDP najmanje za po jedan odsto BDP (1/20 razlike između 80 i 60 odsto BDP) kako se protiv nje ne bi preduzimale dalje zakonske mere za smanjenje javnog duga. U slučaju nepoštovanja novog pravila o javnom dugu, protiv države članice se može pokrenuti procedura smanjenja deficita (EDP procedura), čak i u slučaju da je deficit ispod granice od tri odsto BDP, koja je definisana pravilom o deficitu u Paktu o stabilnosti i rastu.

Za nepoštovanje ove procedure predviđene su sankcije koje se kreću od polaganja depozita u iznosu od 0,2 odsto BDP do konverzije ovog depozita u novčanu kaznu, kao i dodatne finansijske sankcije ukoliko država u kontinuitetu ne ispunjava zahteve propisane u EDP procedure. Ove godine su, zbog ekonomskih posledica pandemije Covid-19, zamrznute sve aktivnosti koje se odnose na kontrolu poštovanja fiskalnih pravila.

Slično je i u svetu. Podaci MMF pokazuju da 96 zemalja na svetu koristi jedno ili više nacionalnih i nadnacionalnih fiskalnih pravila.

Kazne za kršenje pravila uglavnom u međunarodnoj praksi ne postoje. Izuzetak je tek nekoliko zemalja, poput Brazila. Računa se da će neodgovorne vlade platiti političku cenu svog ponašanja. Međutim, kako u kratkom roku građani imaju uglavnom korist od kršenja pravila, veoma je važno da se pronađu putevi, odnosno utvrde jasni mehanizmi kako bi se javnost upoznala sa dugoročnim štetama određenih odluka koje se kose sa fiskalnim pravilima.