Fiskalni savet: Osnovni ciljevi bez promene, nedovoljno dobrih odgovora na ključne strukturne slabosti javnih finansija

Nacrt Fiskalne strategije za 2026. godinu sa projekcijama za 2027. i 2028. godinu, prema mišljenju Fiskalnog saveta, zadržava ranije definisani pravac fiskalne politike. Iako su se okolnosti izmenile početkom 2025. godine – uključujući usporavanje privredne aktivnosti, uvođenje novih mera ekonomske politike i povećanu neizvesnost u međunarodnom okruženju – osnovni ciljevi fiskalne politike Srbije u kratkom i srednjem roku nisu menjani.

Nacrtom strategije je projektovan fiskalni deficit od tri odsto bruto domaćeg proizvoda (BDP) u 2025. godini, koji bi trebalo da se zadrži na tom nivou i u naredne dve godine, identično prethodnoj Fiskalnoj strategiji za period 2025–2027. Za 2028. godinu predviđa se umereno smanjenje deficita na 2,5 odsto BDP-a.

Sa ovakvim planiranim deficitom javni dug bi se povećavao neznatno sporijim tempom od očekivanog rasta privrede, što bi rezultiralo blagim smanjenjem učešća javnog duga u BDP-u – sa 47,5 odsto na kraju 2024. na 46,2 odsto na kraju 2028. godine.

Fiskalni savet u svom Mišljenju na Nacrt fiskalne strategije ocenjuje da su kvantitativni fiskalni ciljevi ostvarivi i da ne dovode u pitanje održivost javnih finansija, niti kompromituju širu makroekonomsku stabilnost. Analize pokazuju da su javni prihodi i rashodi do 2028. godine u načelu kredibilno projektovani, čime je planirani budžetski deficit realističan i dostižan.

Ipak, postoji i značajno ograđivanje. Fiskalna pravila iz Zakona o budžetskom sistemu propisivala su budžetski deficit Srbije u 2025. i narednim godinama od najviše 1,5 odsto BDP-a, ali je Vlada suspendovala njihovu primenu sve do 2029. godine. Fiskalni savet ostaje pri stavu da bi ekonomski bilo bolje dosledno pridržavanje fiskalnih pravila, odnosno niži fiskalni deficit od tri odsto BDP-a, ne samo radi bolje zaštite od rizika već i zbog očuvanja kredibiliteta fiskalne politike.

Uprkos tome, planirani deficit od tri procenta BDP-a nije ocenjen kao ugrožavajući za fiskalnu održivost ili makroekonomsku stabilnost. Pozitivno je što strategija predviđa smanjenje deficita u 2028. godini na 2,5 odsto BDP-a, što se može tumačiti kao indirektno priznanje potrebe za postepenim vraćanjem u okvir definisan fiskalnim pravilima.

Bez dovoljno dobrih odgovora na ključne strukturne slabosti javnih finansija

Najveći nedostatak Nacrta strategije je što ne nudi dovoljno dobre odgovore na ključne strukturne slabosti javnih finansija Srbije, smatra Fiskalni savet. Iako fiskalna stabilnost jeste važan aspekt, osnovna uloga javnih finansija je obezbeđivanje zadovoljavajućeg nivoa javnih usluga (zdravstvo, obrazovanje, pravosuđe, bezbednost, efikasna administracija, upravljanje javnim preduzećima, infrastruktura), kao i njihova transparentnost, predvidivost i pravičnost. U svim ovim aspektima Srbija ima znatan prostor za unapređenja.

Iako nacrt Fiskalne strategije predviđa pojedine mere usmerene ka strukturnim poboljšanjima, opšta ocena Fiskalnog saveta je da one nisu dovoljne.

Projekcije javnih prihoda u Strategiji ocenjene su kao kredibilne. Ukupni prihodi za 2025. godinu su tek neznatno smanjeni, ali se iza toga kriju značajne izmene u strukturi: umanjenje prihoda od PDV-a (38 milijardi dinara) uz povećanje priliva od poreza na dohodak i doprinosa (oko 30 milijardi dinara). Ove promene su u skladu sa očekivanim kretanjem poreskih osnovica i Fiskalni savet nema većih primedbi na makroekonomski okvir. Rizici za ostvarenje prognoziranih prihoda postoje, ali su vezani za globalne i domaće nestabilnosti, a ne za tehnički korektne projekcije.

Javni rashodi su se prilagodili promenama politika početkom 2025. godine. Iako ukupni rashodi nisu značajno promenjeni, njihova struktura je primetno drugačija. Vlada je uključila nove mere poput povećanja plata prosvetnim radnicima, u zdravstvu i policiji, trajno povećanje izdvajanja za visoko obrazovanje, program subvencionisanih stambenih kredita za mlade i osnivanje alimentacionog fonda. Ove mere nisu dovele do povećanja fiskalnog deficita u 2025. godini jer je finansiranje pronađeno u uštedama na drugim budžetskim stavkama, poput izdavanja za robu i usluge, kapitalnih rashoda i subvencija.

U srednjem roku javni rashodi su usidreni planiranim kretanjem penzija i plata u javnom sektoru, za koje se predviđa povećanje približno u skladu sa nominalnim rastom BDP-a (nešto preko sedam odsto godišnje). Međutim, kredibilnost ovih planova je ograničena, naročito za plate u javnom sektoru, zbog prakse ad hoc korekcija.

Javne investicije i strukturne reforme

Javne investicije su planirane na veoma visokom nivou od oko sedam odsto BDP-a, pre svega zbog projekta EXPO 2027, programa „Skok u budućnost“ i kupovine borbenih aviona Rafal. Fiskalni savet je ranije utvrdio da se većina investicionih ulaganja trenutno realizuje mimo standardnih procedura, putem međudržavnih ugovora ili posebnih zakonskih izuzetaka. Ovakva praksa nosi rizike prekoračenja troškova, neodgovarajuće strukture izdataka i pitanja kvaliteta radova.

Strategija najavljuje promenu ove prakse tek od 2028. godine, sa uvođenjem jedinstvenog sistema za upravljanje javnim investicijama do kraja 2027. Ipak, za povratak na standardne procedure ključno je unapređenje kvaliteta državne administracije koja će te procedure sprovoditi.

U oblasti strukturnih reformi, Fiskalni savet ističe ograničene pomake.

„Sistem zarada i zaposlenosti u opštoj državi nije dobro uređen, sa premalom razlikom između najniže i najviše plate, povlašćenim ministarstvima i manjkovima/viškovima zaposlenih. Iako Strategija upozorava na odliv kadrova, reformski napori se svode na unapređenje centralizovanog informacionog sistema Iskra, što ukazuje na nedostatak političke volje za dubinske promene“, ocenjuje Fiskalni savet u svom Mišljenju.

Kada su u pitanju javna preduzeća, iako Strategija ispravno prepoznaje restrukturiranje energetskih preduzeća kao ključnu reformu (posebno nakon problema EPS-a i Srbijagasa), nedostaju konkretni ciljevi i rokovi za ubrzanje procesa. Iako su neke mere poput objavljivanja liste najvećih dužnika EPS-a i Srbijagasa, prilagođavanje tarifa i povećanje broja pametnih brojila dobrodošle, potrebni su ambiciozniji ciljevi s jasnim rokovima i transparentnim sprovođenjem.

Energetska tranzicija i sektorske politike

Energetska tranzicija, iako će imati važno mesto u fiskalnoj politici Srbije, još uvek nije dovoljno reflektovana u Strategiji. Srbija je do sada ostvarila minimalan napredak u smanjenju oslanjanja na fosilna goriva u poređenju sa zemljama EU. Pritisak EU će rasti, posebno sa primenom mehanizma prekograničnog usklađivanja cene ugljenika (CBAM) od 2026. godine.

Iako su usvojeni Strategija razvoja energetike i Integrisani nacionalni energetski i klimatski plan, Fiskalna strategija ne predstavlja fiskalne aspekte ovog procesa niti detalje prioritetnih energetskih investicija. Fiskalni savet preporučuje transparentno prikazivanje ovih projekata.

Važne sektorske politike, poput poljoprivredne i socijalne politike, ponovo nisu našle zadovoljavajuće mesto u Strategiji. Svedene su na nivo agregatnih fiskalnih projekcija, bez jasnih planova reformi, ciljeva ili analiza potreba. Fiskalne projekcije čak implicitno nagoveštavaju smanjenje izdvajanja za ove namene u odnosu na BDP do 2028. godine.

Fiskalni savet naglašava da ovakve politike moraju počivati na dugoročnim, analitički utemeljenim i transparentnim planovima.

Strategija po prvi put najavljuje mere kojima bi se preširoka i netransparentna upotreba tekuće rezerve stavila pod bolju kontrolu. Iako je budžetska rezerva uobičajen fiskalni instrument, u Srbiji se često koristi i za namene koje nisu u skladu s njenom osnovnom funkcijom, prikrivajući sistemski loše budžetsko planiranje.

„Najava unapređenja transparentnosti je dobrodošla, ali je za suštinski napredak potrebno zakonski jasno definisati namene i smanjiti preveliki limit za njenu upotrebu (trenutno četiri odsto republičkih prihoda).“

Na kraju, Fiskalni savet ponovo ukazuje na potrebu da Vlada usmeri više pažnje i resursa ka Republičkom zavodu za statistiku (RZS). Nedavne velike revizije podataka o BDP-u i izvozu, koje su suštinski promenile ekonomsku sliku zemlje, naglašavaju potrebu za unapređenjem rada RZS-a. Jedan od osnovnih problema je mali broj zaposlenih, upola manji od EU standarda. Za vođenje odgovorne i efikasne ekonomske politike neophodno je imati kvalitetne, pravovremene i pouzdane podatke, te država mora hitno da ojača RZS.