Hoće li javne nabavke postati pravednije i manje zloupotrebljavane?

Najniža cena više ne bi trebalo da bude jedini kriterijum na osnovu kojeg se određuje najbolja ponuda na javnoj nabavci. Takođe, primena zelenih kriterijuma prilikom dodeljivanja poslova na tenderima više neće biti samo jedno od diskrecionih prava naručilaca, već bi trebalo da bude zakonska obaveza. I konačno, u budućnosti bi javne nabavke kojima se omogućava postizanje socijalnih ciljeva trebalo da postanu pravilo, a ne izuzetak, što je sada slučaj imajući u vidu njihov broj.

Na ovaj način su u analizi Sive knjige Nacionalne asocijacije za lokalni ekonomski razvoj (NALED) mapirani glavni problemi koji postoje u vezi sa javnim nabavkama, uz predloge mera javnih politika koje treba da primeni Vlada Republike Srbije kako bi problemi bili ne samo rešeni, već i kako bi se unapredila čitava ova oblast.

Kada je reč o ceni kao kriterijumu, i to onoj najnižoj, NALED ističe da Član 132 Zakona o javnim nabavkama propisuje da se ekonomski najpovoljnija ponuda (ENP) određuje, na prvom mestu, na osnovu cene, dok ostavlja na izbor naručiocu da pored cene može koristiti alternativno troškove ili odnos cene i kvaliteta.

„Međutim, u praksi je zabeleženo da se kriterijum ENP veoma retko koristi, u 2020. godini svega u šest odsto slučajeva. Dodatno, u pojedinim delatnostima poput razvoja softvera, arhitektonskih, inženjerskih ili prevodilačkih usluga, princip najniže cene ne može dovesti do efikasnog izbora ponuđača imajući u vidu da se kvalitet ponude može značajno razlikovati. Postoji opasnost da se naručilac po inerciji opredeli da i u ovom slučaju vrši nabavku isključivo po kriterijumu najniže cene, što bi bilo nedopustivo i obesmislilio bi svrhu javnih nabavki“, ističe se u Sivoj knjizi.

Zbog toga NALED predlaže da se u pomenuti član doda stav 3 koji glasi: „U slučaju dodele ugovora o javnoj nabavci usluga razvoja računarskog programa, arhitektonskih usluga, inženjerskih usluga, usluga prevođenja ili savetodavnih usluga, ekonomski najpovoljnija ponuda ne može se odrediti isključivo na osnovu kriterijuma iz stava 1. tačka 1) ovog člana,“ navodi se u predlogu uz dodatak da se u ovakvim slučajevima kriterijumi odabira mogu odrediti podzakonskim aktom, ali se može ostaviti i sloboda naručiocu da u samoj ponudi propiše način ocenjivanja.

Takođe, i mišljenje prakse se podudara sa NALED-om. Kako u razgovoru za Biznis.rs kaže predsednik udruženja Ponuđači Srbije Jasmina Marković, određivanjem kriterijuma najniže ponuđene cene često se ne ostvaruje svrha nabavke „vrednost za novac“ zato što, dodaje, mora da postoji neki odnos cene i kvaliteta. Ukoliko ponuđač ponudi robu lošeg kvaliteta po niskoj ceni često se dešava da korišćenje ovakvih dobara, odnosno troškovi korišćenja budu veći od njihove vrednosti.

„U tom smislu, potrebno je postići određeni balans. Najniža ponuđena cena ima smisla samo ukoliko je tehnička specifikacija po predmetnoj nabavci urađena tako da se ne može prihvatiti loš kvalitet“, ističe naša sagovornica.

Zelene javne nabavke

NALED u analizi navodi i da Zakon o javnim nabavkama ne obavezuje naručioca da primenjuje tzv. zelene kriterijume, već je taj kriterijum u domenu diskrecionih prava naručioca.

Ovakvo zakonsko rešenje, prema zaključku NALED-a, očigledno ne utiče na podizanje ekoloških standarda kroz javne nabavke, što potvrđuje i analiza implementacije Programa razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2019-2023. godine koja ukazuje da tokom 2020. godine nije zabeleženo da je sprovedena javna nabavka uz primenu ekoloških kriterijuma.

„Nepostojanjem zakonske odredbe kojom se uređuju zelene javne nabavke propušta se prilika da se javne nabavke, kao mehanizam nabavke robe i usluga koji kontrolišе država, sprovode tako da se obezbedi pozitivan uticaj na zaštitu životne sredine i podsticanje cirkularne ekonomije“, navodi se u Sivoj knjizi.

Stoga NALED predlaže zakonsku definiciju zelene javne nabavke čija bi glavna odlika bila da je cilj ovakvog tendera smanjenje negativnog uticaja na životnu sredinu, kao i podsticanje cirkularne ekonomije. Nakon toga bi Vlada Srbije podzakonskim aktom utvrdila spisak predmeta nabavki za koje su naručioci dužni da odrede ekološke kriterijume za dodelu ugovora, a podzakonski akt treba usvojiti najkasnije 12 meseci od dana stupanja na snagu zakona.

Jasmina Marković je saglasna da bi naručioci trebalo da poštuju zelene nabavke, ali i da bi trebalo organizovati obuke naručioca kako bi im se približile prednosti ovakvih nabavki, pre svega kako bi im se podigla svest o njihovom značaju.

„Ovakav korak bio bi sigurno približavanje Evropskoj uniji (EU), s obzirom na to da je Republika Srbija otvorila Poglavlje 5 o javnim nabavkama, otpočela pregovore sa EU u ovoj oblasti, i važno je da se što pre usvoji pozitivna praksa država članica. Promovisanje zelenih nabavki doprinosi povećanju tražnje određenih proizvoda i istovremeno utiče na razvoj tehnologija. Primena koncepta zelenih javnih nabavki u praksi doprinosi kako uštedi sredstava, tako i zaštiti životne sredine“, kaže Marković.

Socijalne javne nabavke

Zakonom o javnim nabavkama propisana je i mogućnost sprovođenja „rezervisanih javnih nabavki“ koje omogućavaju da se pravo učešća u javnoj nabavci rezerviše za određene privredne subjekte čiji je osnovni cilj profesionalna rehabilitacija i zapošljavanje osoba sa invaliditetom, kao i za privredne subjekte čiji je osnovni cilj društvena i profesionalna integracija lica u nepovoljnom položaju.

Ipak, NALED zaključuje da se u praksi pokazalo da naručioci nisu dovoljno upoznati na koji način mogu pomoću javnih nabavki da doprinesu realizaciji socijalnih ciljeva. Prema dostupnim podacima Portala javnih nabavki, u 2021. dodeljeno je ukupno 37 ugovora za rezervisane javne nabavke, što je veoma malo ako se uzme u obzir da ima ukupno 4.835 registrovanih naručilaca.

Analiza sprovedena pod nazivom „Razvoj javnih nabavki sa socijalnim elementima“ ukazuje da je potrebno dodatno edukovati kako naručioce, tako i ponuđače za sprovođenje nabavki koji doprinose socijalnim ciljevima.

U tom smislu, NALED predlaže da Kancelarija za javne nabavke izradi smernice za primenu socijalnih kriterijuma u postupcima javnih nabavki u praksi: definisanje mera javnih politika usmerene na podsticaj socijalnih javnih nabavki i njihovu promociju.

Jasmina Marković ističe da su ovi ciljevi koje je propisao NALED u predlogu dostižni, ali naglašava da se mora voditi računa o mogućim zloupotrebama kod ovakvih nabavki.

„Naime, u praksi kod nabavki – ugradnja stolarije u školama bilo je zloupotreba zbog ovakvih tendera koje je dobijao samo jedan ponuđač, a uz zaobilaženje zakonskih odredbi. Dakle, smernice i mere bi morale da sadrže poseban odeljak koji se tiče zabrane zloupotreba u praksi“, zaključuje naša sagovornica.