Koji pravni oblik se najbolje pokazao za javna preduzeća u EU?

Na velikom prostoru Evropske unije brojna javna preduzeća imaju različitu pravnu formu u njenih 27 država članica. U principu, baš kao što je to zamišljeno i slučaju transformacije ovakvih privrednih društava u Srbiji, ona predstavljaju mešavinu javno-pravnih tela i korporatizovanih privrednih društava (u oblike akcionarskih društava i društava sa ograničenom odgovornošću) pod punim ili većinskim državnim vlasništvom.

U poslednje tri decenije pravilo je bilo prilično jasno: prebacivanje u korporativni režim (SA/AG/SpA/NV/BV/AD, odnosno d.o.o./GmbH/BV, u zavisnosti od zemlje) — uz profesionalizovano državno vlasništvo — smatra se najboljom praksom radi veće transparentnosti, odgovornosti i merljivih performansi.

Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) i Evropska komisija su ovakvu promenu eksplicitno podsticali kao očekivani standard upravljanja širom cele Evrope, tokom višegodišnjeg perioda transformisanja.

Kao najveća ekonomija evrozone, Nemačka nema jedinstveni “kalup”: recimo, gradska komunalna preduzeća najčešće rade kao d.o.o. (GmbH), ali tamo gde se želi pojačani javno-pravni nadzor – često u upravljanju otpadnim vodama – ona su prešla u oblik AöR (Anstalt des öffentlichen Rechts, javno-pravna ustanova) – koji baš i nema ekvivalent u Srbiji.

AöR imaju svojstvo pravnog lica, ali ne funkcionišu po privatnom pravu (kao akcionarsko društvo ili d.o.o.), već po javnom pravu. Ovakvim preduzećima upravljaju upravni odbori ili direktori, ali krajnja kontrola je uvek u rukama javnog osnivača (opština, savezna pokrajina ili država). Obično nemaju kapitalne udele, već je njihova “imovina” – javna imovina.

Kod komunalija se GmbH model često smatra operativno agilnijim (lakše zapošljavanje, tržišna nabavka, finansiranje), dok AöR nudi jaču javno-pravnu “kičmu” kada je prioritet kontinuitet javne usluge nad profitabilnošću.

Francuska je imala mnogo EPIC-a (établissement public à caractère industriel et commercial) — javno-pravnih subjekata s industrijskom/komercijalnom misijom — koje je poslednjih godina korporatizovala. Zanimljivo je da je neka od većih preduzeća tog tipa druga po veličini ekonomija evrozone transformisala relativno kasno – prvog januara 2020. Francuske železnice (SNCF) pretvorene su u holding i nekoliko zavisnih društava, dok je Pošta (La Poste) postala akcionarsko društvo 2010. godine.

Vremenska linija transformacije javnih preduzeća u Evropskoj uniji (višestruki izvori/Biznis.rs)

Italijanski energetski gigant ENEL (i sam osnovan nacionalizacijom prethodnog pravnog lica 1962. godine), korporatizovan je i izašao na berzu 1999. u tada najvećem italijanskom javnom listiranju (IPO); država je tada zadržala kontrolni uticaj kroz postepeno smanjivanje udela. Kroz IPO je prošla i italijanska Pošta.

Španska AENA, upravljač mreže aerodroma, transformisana je u akcionarsko društvo 2010. godine, a potom je 2015. godine 49 odsto njenog kapitala plasirano na berzu; država je zadržala kontrolu jer poseduje 50+1 odsto. Danas je AENA tipičan primer korporatizovanog velikog državnog preduzeća s listiranim manjinskim udelom.

Koji pravni oblik preovladava i šta se pokazalo najučinkovitijim?

Dakle, u transformaciji javnih preduzeća u EU preovladale su korporativne forme (akcionarska društva i d.o.o.) za ona preduzeća koja su poslovala na tržištu ili u mrežnim industrijama (energija, transport, pošte, aerodromi). To su potvrdile i OECD smernice i najnovije mapiranje državnog vlasništva.

S druge strane, Evropska komisija nalazi da je korporatizacija (uz dobru regulaciju i vlasničko upravljanje) povezana s boljom transparentnošću i finansijskom disciplinom, iako ne garantuje automatsko “nadmašivanje” privatnih firmi; performanse zavise od sektora, tržišne konkurencije i kvaliteta regulatora.

Listiranje manjinskog paketa akcija, kao što je to bio slučaj s italijanskim ENEL-om, može otvoriti pristup kapitalu i pojačati tržišnu discipline, zaključuju u EK.

Treći pravni oblik predviđen je za “teške” monopolske usluge u komunalnom sektoru (upravljanje vodama ili otpadom), jer kvalitetnije štite javni interes.

Pročitajte i prvi deo našeg istraživanja – Stevanović: Transparentnost poslovanja najvažnija kod prelaska javnih preduzeća u d.o.o