Lex specialis za EXPO otvorio prostor za korupciju

Savet za borbu protiv korupcije ocenio je da Zakon o posebnim postupcima radi realizacije međunarodne specijalizovane izložbe EXPO 2027, poznat kao lex specialis, otvara prostor za korupciju, privilegovanje pojedinih učesnika i stavljanje privatnog interesa ispred javnog.

U izveštaju o primeni ovog zakona ukazuje se na sporne odredbe koje omogućavaju odstupanje od redovnih zakonskih procedura u oblasti javnih nabavki, eksproprijacije i izgradnje.

Kako se navodi u izveštaju, donošenje posebnih zakona za pojedinačne projekte u Srbiji poslednjih godina postalo je sve učestalija praksa, iako bi takvi propisi trebalo da predstavljaju izuzetak, a ne pravilo. Savet upozorava da se njihovim usvajanjem suspenduju pojedine odredbe opštih zakona ili se u potpunosti isključuje njihova primena, što dovodi u pitanje jedinstvo pravnog poretka i pravnu sigurnost građana.

Posebno se problematizuje činjenica da javni interes, na koji se zakonodavac pozivao prilikom usvajanja osnovnog zakona iz oktobra 2023. godine, kao i njegovih kasnijih izmena i dopuna usvojenih 2025. godine, nije dovoljno jasno obrazložen javnosti. Prema oceni Saveta, ni potreba za odstupanjem od postojećih propisa u oblastima javnih nabavki, eksproprijacije i izgradnje nije ubedljivo argumentovana zbog čega je u značajnom delu javnosti izazvano podozrenje.

„Hitnost u realizaciji projekta ne bi trebalo da bude jedini razlog za derogiranje postojećih zakonskih propisa i uvođenje posebnih pravila, jer se na taj način, samo zbog praktičnih potreba, slabi jedinstvo pravnog poretka, a posledično i pravna sigurnost građana“, navodi se u izveštaju.

Nabavke mimo redovnog sistema otvaraju pitanja pravne zaštite

Jedna od ključnih primedbi Saveta odnosi se na način sprovođenja javnih nabavki za potrebe EXPO 2027. Posebnim zakonom sužava se primena opšteg sistema javnih nabavki, dok se dodatna pravila uređuju uredbom koja reguliše postupke nabavke dobara, usluga i radova potrebnih za realizaciju izložbe.

Problem je, kako se ističe, u tome što uredba ne predviđa odredbe o pravnoj zaštiti ponuđača, za razliku od Zakona o javnim nabavkama, iako sadrži antidiskriminatorne norme. Zbog toga ostaje nejasno da li ponuđači u slučaju povrede svojih prava tokom nabavki za EXPO mogu da koriste mehanizme zaštite predviđene opštim zakonom.

Savet ukazuje i na problem pravne hijerarhije, budući da se uredbom, kao podzakonskim aktom, ne bi smeli uređivati pravni odnosi bez odgovarajućeg uporišta u zakonu.

Dodatni rizik predstavlja, prema oceni Saveta, zatvoren krug učesnika u realizaciji projekta, kao i mogućnost da se nabavke sprovode na osnovu međunarodnih sporazuma i neposrednih dogovora. Zbog toga se preporučuje da Vlada Srbije i kompanija EXPO 2027 javno objave sve dostupne informacije o nabavkama koje se odnose na izgradnju objekata za izložbu.

“Uvođenje posebnih pravila i zatvoren krug učesnika u realizaciji projekta ‘Expo 2027’, izaziva opasnost od koruptivnih postupaka i dominacije privatnog interesa nad javnim”, navodi se u izveštaju.

Sporna mogućnost korišćenja objekata bez upotrebne dozvole

Posebno problematičnim Savet smatra pojedne odredbe Zakona o planiranju i izgradnji koje omogućavaju korišćenje novoizgrađenih objekata u okviru projekta EXPO 2027 bez pribavljanja upotrebne dozvole, na osnovu pozitivnog izveštaja komisije za tehnički pregled i građevinske dozvole.

Prema oceni Saveta, takvo rešenje dovodi u pitanje jednakost građana i privrednih subjekata pred zakonom, jer se investitorima u okviru projekta omogućavaju uslovi koji ne važe za ostale učesnike u gradnji.

U izveštaju se postavlja pitanje zbog čega bi pozitivni izveštaj komisije za tehnički pregled bio dovoljan za objekte EXPO, ako se već smatra da takav postupak pouzdano garantuje bezbednost objekata i građana, dok drugi investitori i dalje moraju da pribavljaju upotrebnu dozvolu.

Savet podseća i da su Ministarstvo građevinarstva i drugi nadležni organi u dosadašnjoj praksi odbijali izdavanje upotrebnih dozvola zbog propusta utvrđenih tokom tehničkog pregleda.

“To znači da upotrebna dozvola nije puki birokratski korak i da zanemarivanje njenog bezbednosnog značaja nije u javnom interesu, pogotovo kada se radi o objektima javne namene”, upozorava se u izveštaju.

Poseban rizik predstavlja mogućnost da se objekti puste u rad na osnovu izveštaja komisije koju formira sam investitor. Takvo rešenje, prema oceni Saveta, može pogodovati privatnom interesu, dok zanemarivanje bezbednosnih standarda nosi rizike za organizatore, učesnike i posetioce izložbe.

Ova primedba posebno je značajna imajući u vidu da je planirani kapacitet Nacionalnog stadiona oko 52.000 mesta, da bi izložbene hale trebalo da budu namenjene preseljenju Beogradskog sajma, dok je za EXPO selo predviđeno da nakon izložbe postane stambeno naselje sa oko 5.000 stanovnika.

Od 119 do 813 hektara za Nacionalni fudbalski stadion u Surčinu

Savet ukazuje i na to da zakon nije dovoljno precizan kada je reč o teritorijalnom i prostornom obuhvatu njegove primene, odnosno da nije jasno ograničeno na koje se faze izgradnje i koje objekte odnosi. Kao primer navodi se širenje obuhvata Prostornog plana područja posebne namene Nacionalnog fudbalskog stadiona. Površina koja je u prvoj fazi obuhvatala 119 hektara, u trećoj fazi povećana je na 350,43 hektara, da bi u četvrtoj dostigla 813,6 hektara.

Pritom, kako se navodi, nije poznato koliko će još faza biti realizovano niti na koji će se prostor zakon ubuduće odnositi.

Sumnju u širinu primene posebnog zakona dodatno podstiču najavljeni projekti koji su predstavljeni u okviru programa „Skok u budućnost – Srbija 2027“. Prema ranijim najavama ministra finansija, taj program vredan je 17,8 milijardi evra i obuhvata ukupno 323 projekta. Pored EXPO kompleksa, u okviru programa najavljeni su i novi projekti poput muzeja koji će biti izgrađeni ili rekonstruisani u Beogradu, kao što su Istorijski muzej Srbije, Dečiji muzej, Muzej grada Beograda, Muzej Nikole Tesle, Prirodnjački muzej, a potpuno će biti rekonstruisan Vazduhoplovni muzej kod Aerodroma Nikola Tesla.

Takođe je najavljena gradnja vrtića, nove osnovne škole, pijave, novog mosta preko Save umesto tramvajskoj, tunel ispod Ekonomskog fakulteta. Zbog toga Savet ocenjuje da postoji utisak da je primena posebnog zakona praktično neograničena u pogledu prostora, vrste objekata i vremenskog važenja.

U izveštaju se ukazuje i na primenu posebnih pravila prilikom eksproprijacije nepokretnosti za potrebe infrastrukturnih objekata povezanih sa projektom, koja se sprovodi na osnovu odluke Vlade Srbije o utvrđivanju javnog interesa.

Savet se osvrće i na Nacionalni fudbalski stadion u Surčinu, čija se svrsishodnost i ekonomska isplativost, kako se navodi, učestalo dovode u pitanje u javnosti.

Savet traži objavljivanje podataka o nabavkama i obavezne upotrebne dozvole

U preporukama za unapređenje pravnog okvira Savet za borbu protiv korupcije traži da se primena zakona uskladi sa ciljevima Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za period 2024-2028, posebno u oblastima javnih nabavki, građevinarstva i prostornog planiranja.

Među konkretnim predlozima je izmena zakona kojom bi se propisalo da novoizgrađeni objekti u okviru projekta EXPO 2027 mogu da se koriste isključivo nakon izdavanja upotrebne dozvole, i to pre otvaranja izložbe, a u cilju bezbednosti građana i učesnika.

Savet takođe preporučuje da Vlada Srbije i kompanija EXPO 2027 objave sve dostupne informacije o nabavkama vezanim za izgradnju objekata, uključujući one koje se sprovode na osnovu međunarodnih sporazuma i direktnih dogovora.

Jedan od predloga je i da se teritorijalna primena posebnog zakona ograniči na prostorni plan koji se odnosi na gradsku opštinu Surčin, kako u pogledu prostora, tako i u pogledu vrste objekata.

U izveštaju se posebno naglašava da su javne nabavke, građevinarstvo i prostorno planiranje oblasti koje su, zbog velikog obrta kapitala i mogućnosti sticanja poslovnih privilegija, naročito podložne korupciji.

Savet zato ocenjuje da posebni zakoni predstavljaju potencijal korupcije i da se, po svojoj prirodi, ne mogu svrstati u antikorupciona pravila na kojima insistira Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije 2024-2028.