Da li se privremenom eksproprijacijom automatski menja namena zemljišta?

Kako se u Srbiji sve više grade državni projekti od javnog značaja, poput onih namenjenih za održavanje izložbe EXPO 2027, tako i eksproprijacija zemljišta postaje sve aktuelnija tema – sa brojnim nedoumicama. Jedna od njih je i da li nakon privremene eksproprijacije zemljište dobija prenamenu?

Ovo pitanje ne muči samo investitore i lokalne samouprave, već i bivše vlasnike zemljišta koje je država privremeno oduzela. Iako se na prvi pogled čini da privremena eksproprijacija donosi samo privremenu promenu u načinu korišćenja parcele, situacija može biti znatno složenija – i pravno i faktički.

Naime, postavlja se pitanje da li zemljište kojem je privremeno promenjena svrha korišćenja – recimo, za iskop šljunka ili kao gradilište – može trajno postati građevinsko, čak i ako nije bilo formalnog upisa promene namene u katastar nepokretnosti?

Odgovor leži u zakonskoj distinkciji između faktičkog korišćenja zemljišta i pravne promene njegove namene. Privremena eksproprijacija, kako objašnjava Aleksandra Blagojević, advokatski pripravnik iz kancelarije PC Law, ne nosi automatsku promenu pravne prirode zemljišta. Drugim rečima, zemljište koje se koristi za javni interes (na primer, za infrastrukturne radove) ostaje ono što je bilo u pravnom smislu sve dok se ne donese odgovarajući planski akt koji izričito menja njegovu namenu.

“Privremena eksproprijacija po zakonu može trajati najduže tri godine, a korisnik zemljišta je po isteku tog roka dužan da ga vrati u prvobitno stanje. Međutim, ukoliko u tom periodu na snagu stupi urbanistički plan koji predviđa promenu namene zemljišta, recimo iz poljoprivrednog u građevinsko, situacija se bitno menja – i to čak i ako nova namena još nije uneta u katastar”, navodi Blagojević.

Zakon o planiranju i izgradnji jasno kaže da vlasnici zemljišta stiču prava i obaveze vezane za novu namenu po donošenju planskog dokumenta. Dakle, ako urbanistički plan kaže da je parcela građevinska ona to postaje u očima prava, bez obzira na to što katastar nije ažuriran.

“S druge strane, postoji i mehanizam koji omogućava privremenu promenu namene zemljišta u toku eksproprijacije. Recimo, kada se na poljoprivrednom zemljištu vadi šljunak korisnik može tražiti da se zemljištu odobri privremena promena namene. Ali u tom slučaju zakon nalaže da se po isteku roka zemljište mora vratiti u prvobitno stanje, kako fizički, tako i pravno”, kaže naša sagovornica.

Najzanimljivija pravna situacija nastaje kada se tokom trajanja privremene eksproprijacije donese urbanistički plan koji menjа namenu zemljišta. U tom slučaju zemljište više nije samo „privremeno“ korišćeno kao građevinsko – ono to postaje i „de jure“, odnosno po zakonu. Čak i ako država zemljište vrati starom vlasniku nakon tri godine, vraća mu ga kao građevinsku parcelu.

“Ako, međutim, takav plan nije donet, a zemljište je samo privremeno korišćeno za druge svrhe bez formalne promene, po prestanku eksproprijacije vraća se vlasniku u stanju i sa namenom koju je imalo pre eksproprijacije – dakle, kao oranica, livada ili šuma, u zavisnosti od prethodnog statusa”, pojašnjava advokatica.

Kako unaprediti postupak eksproprijacije?

Iako je uzela maha, eksproprijacija u Srbiji, odnosno važeći zakon, sadrži elemente koji mogu narušiti legitimne interese građana, navodi se u analizi stručnjaka najnovije Sive knjige koju je objavio NALED.

Kako tvrde, zakon istovremeno ugrožava prava građana čija se imovina oduzima i otežava efikasnu realizaciju infrastrukturnih i drugih javnih projekata. Ovaj paradoksalni položaj – u kojem su i vlasnici nepokretnosti i investitori nezadovoljni – sve češće rezultira pribegavanjem posebnim zakonima (takozvani „lex specialis“), koji se donose za pojedinačne projekte da bi se izbegli problemi iz redovne zakonske procedure.

Jedno od ključnih spornih pitanja jeste neravnomeran položaj supstitucije, odnosno mogućnosti da se vlasnicima umesto novčane nadoknade ponudi druga nepokretnost. Iako zakon tu opciju poznaje, ona se u praksi gotovo nikada ne primenjuje, osim ako je vlasnik izričito zatraži. U suštini, supstitucija je svedena na izuzetak dok je dominantan model isključivo isplata novca, što neretko ne odgovara stvarnim potrebama i interesima građana.

Još jedna ozbiljna slabost zakona odnosi se na mehanizam usklađivanja planske dokumentacije sa procesom utvrđivanja javnog interesa. Naime, građani često nemaju priliku da u ranom stadijumu, prilikom izrade prostornih i urbanističkih planova, ulože primedbe koje bi mogle sprečiti kasniju eksproprijaciju. Umesto toga, oni svoje prigovore iznose tek kada je postupak eksproprijacije već započeo, a investitor već uložio značajna sredstva u pripremu projekta – čime se faktički obesmišljava mogućnost demokratskog učešća javnosti.

“Neujednačenost pravne prakse u postupcima eksproprijacije dodatno komplikuje situaciju. U praksi se dešava da različite jedinice lokalne samouprave – pa čak i različiti sektori unutar iste opštine – donose suprotne odluke u istim ili sličnim situacijama”, navodi se u analizi stručnjaka u Sivoj knjizi.

Ni način utvrđivanja tržišne cene eksproprisane imovine ne prolazi bez kritike. Aktuelna metodologija se ocenjuje kao manjkava, posebno kada je reč o poljoprivrednom i građevinskom zemljištu. Nepreciznosti u procenama dovode do neslaganja između države i vlasnika, što postupke eksproprijacije nepotrebno produžava. Umesto da se brzo reši pitanje nadoknade i omogući nesmetano izvođenje radova, proces se često blokira upravo zbog spora oko vrednosti zemljišta.

Posebno problematičan je fenomen takozvane faktičke eksproprijacije – kada se objekti od javnog interesa grade na zemljištu za koje ne postoji formalna odluka o eksproprijaciji. U nekim slučajevima zemljište je planski određeno za javnu namenu, ali eksproprijacija se ne sprovodi godinama. Vlasnik u međuvremenu ne može da koristi svoju imovinu, niti da je proda jer je planski „blokirana“, a nadoknada mu se ne isplaćuje. Time se njegova prava praktično brišu, iako u formalnom smislu nije došlo do oduzimanja.

Da bi se rešio ovaj problem stručnjaci u Sivoj knjizi predlažu da se donese novi zakon ili izmeni postojeći kojim bi se, pre svega, ojačala supstitucija (razmena nepokretnosti), dobrovoljni otkup i korišćenje komasacije kao alternative eksproprijaciji. Zatim, da se jasno uredi odnos između planske dokumentacije i postupka utvrđivanja javnog interesa, uz obavezno informisanje i uključivanje vlasnika zemljišta.

Neophodno je utvrditi vrednost zemljišta prema njegovoj ranijoj, a ne novoplaniranoj nameni, kao i da se vlasnicima omogući da traže veću naknadu u vanparničnom postupku, bez zadržavanja eksproprijacije i isplate nesporne sume.