Srpski agrar sve više zavisi od subvencija, ali proizvodnja ne prati rast državne pomoći

Slabi proizvodni rezultati srpske poljoprivrede sve više ukazuju na ograničenja postojećeg modela agrarne politike, ocenjuje Fiskalni savet Srbije u najnovijoj analizi. Iako poljoprivreda ima veliki ekonomski značaj, realna proizvodnja već duže vreme praktično stagnira, dok produktivnost zaostaje za zemljama Centralne i Istočne Evrope. Posebno su izražene strukturne slabosti u pojedinim granama, pre svega u stočarstvu.

Država je tokom prethodne decenije značajno povećala izdvajanja za poljoprivredu i zbog toga se, prema oceni Fiskalnog saveta, sve više nameće pitanje koliko je postojeći sistem državne podrške zaista efikasan i da li način raspodele novca daje rezultate koji odgovaraju uloženim sredstvima.

Za sagledavanje problema nije dovoljno posmatrati samo obim proizvodnje, već i način na koji funkcioniše sistem državne pomoći.

Agrarna politika u Srbiji dominantno se sprovodi kroz budžetske subvencije kojima država pokušava da stabilizuje prihode proizvođača, ublaži tržišne rizike i očuva likvidnost sektora. Struktura podsticaja, pravila za njihovu dodelu i način sprovođenja zato direktno utiču na investicije, produktivnost i dugoročnu konkurentnost poljoprivrede.

Ključni problem, prema analizi Fiskalnog saveta, nije toliko u visini izdvajanja koliko u načinu na koji su podsticaji organizovani. Agrarna politika se prethodnih godina često menjala kroz vanredne intervencije, ad hok povećanja subvencija i česte izmene pravila. Tako je nastao sistem koji je istovremeno postao sve skuplji za državu, a nije doneo odgovarajuće razvojne efekte.

Umesto stabilnog i predvidivog okvira koji bi poljoprivrednike podsticao na ulaganja, tehnološko unapređenje i promenu proizvodne strukture, sistem je u velikoj meri ostao usmeren na kratkoročnu stabilizaciju nakon različitih tržišnih i drugih šokova.

Fiskalni savet u ovom delu analize ukazuje na potrebu za postepenom modernizacijom agrarne politike, kroz preispitivanje obima i strukture budžetske podrške, načina njenog sprovođenja i razlika u odnosu na savremene poljoprivredne sisteme.

Od kredita do subvencija

Današnji sistem predstavlja rezultat višedecenijskog razvoja agrarne politike. Od druge polovine 19. veka pa sve do sredine 1990-ih, glavna forma državne pomoći bila je kreditiranje. Država je kroz različite modele obezbeđivala poljoprivrednicima pristup povoljnim kreditima.

Takav pristup omogućavao je finansiranje tekuće proizvodnje, ali je često dovodio do nagomilavanja dugova i velike zavisnosti od netržišnog finansiranja.

Važan institucionalni zaokret dogodio se 1996. godine, kada je agrarni budžet uveden u redovnu budžetsku aproprijaciju. Cilj je bio da podrška postane kontinuirana i predvidiva. Međutim, sve do sredine 2000-ih sistem je ostao relativno uzak i uglavnom se oslanjao na premije, pre svega za mleko i industrijsko bilje. Te mere imale su snažnu socijalnu komponentu, ali ograničen uticaj na povećanje produktivnosti.

„Takav pristup dodatno je favorizovao ekstenzivnu i primarnu proizvodnju, dok su manje podržavane kapitalno intenzivne oblasti, poput stočarstva i prerade, koje mogu da donesu veću dodatu vrednost, produktivnost i izvozni potencijal“, smatra Fiskalni savet.

Od 2004. godine počinje formalna modernizacija sistema. Smanjuje se značaj direktne cenovne podrške, dok raste uloga investicionih mera i ruralnog razvoja. Uveden je i registar poljoprivrednih gazdinstava kao uslov za korišćenje podsticaja, uz pokušaje da se razlikuju aktivni i neaktivni korisnici.

Posle 2007. godine uvođenje plaćanja po hektaru i grlu dodatno je približilo Srbiju evropskom modelu. Ovi instrumenti omogućili su jednostavniju i masovniju raspodelu budžetskog novca, ali nisu suštinski promenili strukturu podrške.

Subvencije su ostale relativno slabo povezane sa produktivnošću, investicijama, tehnološkim napretkom i kvalitetom proizvodnje. Sistem je pre svega nagrađivao površinu zemljišta i broj grla, a mnogo manje ulaganja, standarde kvaliteta, efikasnije korišćenje resursa i otpornost proizvodnje.

Istovremeno, Evropska unija je svoju Zajedničku poljoprivrednu politiku postepeno usmeravala ka širim ciljevima. Klasične proizvodne subvencije ustupale su mesto podršci prihodima, ruralnom razvoju, zaštiti životne sredine, bezbednosti hrane i dugoročnoj održivosti proizvodnje.

Snažan rast agrarnog budžeta

Zakon propisuje minimalno izdvajanje za poljoprivredu od pet odsto republičkog budžeta, ali ne postavlja gornju granicu. Takođe, veliki deo konkretnih pravila i kriterijuma uređuje se podzakonskim aktima.

Takav sistem omogućava da na visinu i strukturu agrarnog budžeta snažno utiču trenutne političke i fiskalne okolnosti. Tokom godine budžetske aproprijacije često su menjane preko tekuće budžetske rezerve, pri čemu su dodatna sredstva usmeravana na podsticaje za koje postoji najveća tražnja, naročito direktna plaćanja po grlu stoke i hektaru.

Prema analizi Fiskalnog saveta, zbog toga je agrarni budžet tokom prethodne decenije bio prilično nestabilan. U više godina, među kojima su 2016, 2017, 2018. i 2021, izdvajanja su bila ispod zakonom propisanog minimuma od pet odsto. Ako se posmatraju početni budžetski planovi, a ne naknadni rebalansi, odstupanja su zabeležena i u periodu od 2019. do 2022. godine.

U međuvremenu se slika značajno promenila. Srbija je od perioda relativno niskih izdvajanja stigla do situacije u kojoj je agrarni budžet gotovo 50 odsto iznad zakonskog praga. Međutim, rast javne podrške nije pratilo proporcionalno povećanje proizvodnje, produktivnosti i konkurentnosti poljoprivrede.

To se posebno vidi u strukturi rashoda Ministarstva poljoprivrede. Od 2015. do 2025. godine ukupan budžet Ministarstva povećan je nominalno sa 31,6 milijardi na 130,3 milijarde dinara, odnosno realno oko 2,6 puta.

Najveći deo tog povećanja otišao je preko Uprave za agrarna plaćanja, koja čini više od 80 odsto ukupnog agrarnog budžeta. Njeni rashodi su realno gotovo utrostručeni.

Deo ovog rasta može se objasniti krizama poput pandemije koronavirusa i energetskog šoka, kao i naglim rastom cena inputa. Ipak, struktura potrošnje pokazuje da je sve veći deo sistema usmeren na tekuću podršku proizvodnji, dok su pojedine funkcije od ključnog značaja za dugoročni razvoj ostale u drugom planu.

Subvencije sve veći oslonac agrarne politike

Subvencije danas predstavljaju dominantan deo agrarnog budžeta Srbije, a njihov značaj porastao je tokom vremena, iako se udeo poljoprivrede u ukupnoj ekonomiji smanjuje. Oko 85 odsto ukupnog agrarnog budžeta odlazi na subvencije.

Udeo subvencija u BDP-u povećan je sa približno 0,6 odsto sredinom 2000-ih na oko jedan odsto poslednjih godina. Rekord je zabeležen 2023. i 2024. godine, kada su dostigle 1,1 odsto BDP-a. Istovremeno, udeo poljoprivrede u bruto dodatoj vrednosti zemlje smanjen je sa oko osam odsto u prvoj polovini posmatranog perioda na svega 3,7 odsto u 2024. godini. To znači da državna podrška raste čak i dok se ekonomska težina poljoprivrede smanjuje.

Rast subvencija sam po sebi ne mora biti problem, jer državna podrška može imati stabilizacionu, socijalnu i regionalnu ulogu. Međutim, kada izdvajanja godinama rastu, a nema vidljivog ubrzanja produktivnosti, investicija i promena u strukturi proizvodnje, budžet sve više služi za nadoknađivanje slabosti postojećeg sistema, umesto da bude instrument njegovog razvoja.

Kretanje subvencija kroz vreme pokazuje da je sistem u velikoj meri reaktivan. Država pojačava intervencije kada nastupe krize i poremećaji, što se videlo nakon svetske finansijske krize, tokom sušnih i cenovno nestabilnih godina, kao i posle 2020. godine. Problem je što se, kada kriza prođe, izdvajanja samo delimično smanjuju. Privremeno povećanje tako postaje novi, trajno viši nivo budžetskih rashoda.

Na taj način vanredne mere se postepeno ugrađuju u sistem, bez jasnog srednjoročnog okvira koji bi odredio kada i pod kojim uslovima prestaju. Istovremeno, poslednjih godina rast agrarnih subvencija usporava se sporije nego kod većine drugih oblika budžetske podrške, što pokazuje sve veću zavisnost poljoprivrede od državnih intervencija.

Promene instrumenata državne pomoći nisu dovele do suštinske promene agrarne politike. U početku su važnu ulogu imali regresi za inpute, poput goriva i đubriva, premije i cenovna podrška.

Biljna proizvodnja ponovo dobija podršku vezanu za inpute

U biljnoj proizvodnji najveći pojedinačni program čine osnovni podsticaji po hektaru. Oni su do 2025. godine dostigli 18.000 dinara po hektaru, uz dodatnih 17.000 dinara za korišćenje sertifikovanog semena.

Takva kombinacija ponovo jača elemente podrške vezane za upotrebu inputa, iako su takvi instrumenti u savremenim sistemima agrarne politike uglavnom napušteni.

U stočarstvu je podrška takođe koncentrisana na nekoliko velikih mera. Najveći rast beleže premije za mleko i podsticaji za priplodne mlečne krave, koji zajedno čine najveći deo podrške u ovom sektoru. Rastu i podsticaji za tov junadi i priplodne ovce i koze, ali ostaju manje značajni.

Pojedini programi, međutim, pojavljuju se samo povremeno ili nestaju na duže periode. To se odnosi na podršku za kokoške, ćurke, priplodne ovce, skladištenje, osiguranje i konzumnu ribu, između ostalog.

Takva struktura pojednostavljuje sistem u formalnom smislu, ali istovremeno povećava zavisnost od malog broja instrumenata. Pošto je najveći deo rashoda koncentrisan na nekoliko dominantnih mera, sistem postaje osetljiviji na promene upravo u tim segmentima.

Sutra: EU kao model za reformu: Od subvencija za proizvodnju do podrške dohotku i selu