Javni dug na polovini proseka EU, ali Srbija za kamate daje skoro isti deo BDP-a

Fiskalni savet je ocenio da je najveća vrednost Fiskalne strategije za 2027, sa projekcijama za 2028. i 2029. godinu, taj što zadržava javne finansije Srbije na stabilnom i održivom kursu u narednim godinama.

„Strategija predviđa umeren fiskalni deficit od tri odsto BDP-a u 2026. i 2027, odnosno 2,5 odsto BDP-a u periodu 2028-2029 godine. To bi, uz očekivani privredni rast, dovelo do postepenog smanjenja javnog duga sa 44,7 odsto BDP-a na kraju 2025. na 43,9 odsto BDP-a do kraja 2029. godine“, navodi Fiskalni savet u mišljenju na Nacrt Fiskalne strategije Ministarstva finansija.

Takvi nivoi fiskalnog deficita i javnog duga su održivi i obezbeđuju državi potreban fiskalni prostor za brzo  reagovanje u slučaju eventualnog izbijanja kriza ili drugih nepredviđenih poremećaja.

U međunarodnom poređenju to su povoljni pokazatelji. Dok se brojne evropske zemlje i  dalje suočavaju sa visokim budžetskim manjkovima – uključujući Poljsku, Mađarsku i  Rumuniju, gde deficiti premašuju šest odsto BDP-a, Srbija će ostati u grupi zemalja sa umerenim fiskalnim deficitom.

Slično važi i za javni dug, koji je osetno niži od proseka EU gde iznosi oko 90 odsto BDP-a, ali i od proseka zemalja Centralne i Istočne Evrope (oko 53 odsto BDP-a), navodi Fiskalni savet.

Strategija je, međutim, znatno manje uverljiva kao dokument koji pokazuje kako će Srbija rešavati svoje razvojne i strukturne izazove. Tehnički posmatrano, Strategija je solidno pripremljen dokument – projekcije osnovnih fiskalnih agregata uglavnom su realistične, a makroekonomski okvir je konzistentan.

Opšti pokazatelji dobri, ali konkretne politike manjkave

„Međutim, kredibilitet Strategije opada kad se sa opštih kvantitativnih pokazatelja pređe na konkretne politike. Iskustvo iz prethodnih godina pokazuje da se važne mere ekonomske politike često donose i menjaju tokom godine, nezavisno od planova i prioriteta predstavljenih u Strategiji pa projekcije pojedinačnih budžetskih stavki imaju manji stepen pouzdanosti od projekcija ukupnog deficita i javnog duga“, smatra Fiskalni savet.

Pored toga, veza između srednjoročnog fiskalnog okvira i konkretnih sektorskih politika je slaba. Tako se u Strategiji formalno navode brojni razvojni prioriteti – od energetike i  obrazovanja do poljoprivrede, zdravstva i vladavine prava – ali retko se pokazuje kako  se ti ciljevi prevode u konkretne mere, koliko će koštati njihovo sprovođenje i na koji način će uticati na javne finansije i privredni rast.

Problem postoji i u načinu na koji se tretiraju pojedini strukturni izazovi.

„Na primer, u projekcijama potencijalnog rasta BDP-a vidi se da se u narednim godinama više ne računa na rast zaposlenosti – što je fundamentalna promena dosadašnjih privrednih trendova. Iako Strategija tu promenu kvantitativno prepoznaje, ona ne nudi temeljnu analizu njenih uzroka, mogućih posledica niti odgovora ekonomske politike. Stoga je Strategija daleko uverljivija kao dokument koji potvrđuje opredeljenje Vlade za fiskalnu stabilnost nego kao dokument koji nudi jasan plan za rešavanje ključnih razvojnih problema Srbije“, piše u Mišljenju.

EPS i NIS skriveni rizici

Javne finansije Srbije nesporno su stabilne, ali je u Strategiji njihovo stanje prikazano nešto povoljnijim nego što ono zaista jeste. Najpre, u dokumentu se procenjuje da će strukturni fiskalni deficit u 2026. i 2027. godini iznositi svega 1,5 odsto BDP-a, što je primetno niže od ukupnog deficita u tim godinama (tri odsto BDP-a).

To implicira da su javne finansije suštinski još stabilnije nego što pokazuje ukupni fiskalni deficit – jer je čak polovina manjka u budžetu prolaznog karaktera i nastaje  usled vanrednih, jednokratnih činilaca. Međutim, analiza Fiskalnog saveta pokazuje da je strukturni deo deficita ipak veći od 1,5 odsto BDP-a i bliži nivou od tri odsto BDP-a, što je u skladu i sa procenama MMF-a.

Pored toga, podaci iz projekcija javnog duga u Strategiji po svemu sudeći ne uključuju u potpunosti efekte najavljenog povećanog izdavanja državnih garancija na zaduživanje javnih energetskih preduzeća, pre svega EPS-u, iako takvi krediti po domaćoj definiciji ulaze direktno u javni dug.

Određeni rizik predstavlja i još uvek neizvesno rešavanje sudbine NIS-a. Država je Zakonom o budžetu za 2026. rezervisala oko 1,4 milijarde evra za otkup vlasničkog udela u kompaniji ukoliko to bude neophodno – što bi uticalo na povećanje javnog duga (iako se ta transakcija formalno ne bi knjižila kroz budžetski deficit).

Na kraju, čak i kad se posmatra trenutni nivo javnog duga koji na prvi pogled deluje relativno nisko, važno je imati u vidu da se Srbija zadužuje po kamatnim stopama koje su skoro dvostruko više od proseka EU. Zbog toga, iako ima približno upola manji javni dug od proseka EU, za kamate izdvaja skoro isti deo BDP-a (1,9 odsto u odnosu na 2,1 odsto).

Sve to ne dovodi u pitanje opštu ocenu stabilnosti javnih finansija Srbije, ali pokazuje da je manevarski prostor fiskalne politike u srednjem roku ipak nešto uži nego što brojevi i analize iz Strategije sugerišu, navodi Fiskalni savet. 

Smanjenje učešća javnih prihoda u BDP-u

Strategija predviđa postepeno smanjenje učešća javnih prihoda u BDP-u sa 40,9 odsto u 2026. na 39,7 odsto u 2029, pre svega usled smanjenja neporeskih prihoda i nešto sporijeg rasta prihoda od poreza na potrošnju.

Ovakve projekcije u načelu su opravdane i ne odstupaju od prikazanih srednjoročnih makroekonomskih projekcija. Ipak, kod pojedinih poreskih mera nedostaju detaljnija objašnjenja njihovih očekivanih efekata na javne prihode. To se, između ostalog, odnosi na nove ekološke poreze koji su uvedeni od 2026, a za koje bi bilo korisno prikazati očekivane fiskalne efekte u srednjem roku (uz pretpostavke o budućem kretanju cene ugljenika).

Slično važi i za poreske olakšice za novonastanjena lica – koje se odnosi na oslobađanja od plaćanja dela poreza na rad i  doprinosa. Iako je ova mera ukinuta sredinom 2025. pa pravo na nju više nije moguće steći, za one kojima je odobrena važi pet godina, pa će se njeni fiskalni efekti osećati do kraja projekcionog perioda. Strategija, međutim, ne pruža dovoljno informacija o broju obuhvaćenih korisnika i očekivanim fiskalnim efektima njenog postepenog gašenja, iako su ovi efekti bilansno značajni. 

Po planu iz Strategije, budući obim javnih investicija postepeno će se smanjivati, sa 6,5 odsto BDP-a u 2026. na 6,1 odsto u 2028. i 2029. godini. To ukazuje na primetno usporavanje investicionog ciklusa u odnosu na period 2021-2025, kad su kapitalni rashodi u proseku iznosili 6,9 odsto BDP-a.

Uprkos tom smanjenju, Srbija će i dalje izdvajati za javne investicije više od proseka zemalja CIE gde ovi rashodi iznose oko pet procenata BDP-a. 

Za EXPO 3,4 milijarde evra

Značajan deo tekućeg investicionog ciklusa povezan je sa pripremama za EXPO 2027 i programom Skok u budućnost. Samo za EXPO i neposredno povezane projekte procenjuje se da bi ukupni troškovi (investicije i prateći tekući rashodi) mogli da iznose oko 3,4 milijarde evra. Međutim, i pored velikih izdvajanja za javne investicije Strategija i dalje ne daje osnovne informacije koje bi omogućile procenu da li su investicioni prioriteti dobro postavljeni.

Ne prikazuje se sektorska struktura kapitalnih rashoda, pa nije moguće videti koliko će se sredstava u narednim godinama usmeriti u saobraćajnu infrastrukturu, koliko u zdravstvo, obrazovanje, zaštitu životne sredine ili druge oblasti.

Tabela velikih projekata u prilogu Strategije – koja je u proteklim godinama postala jedan od retkih prozora u investicione planove države – sad obuhvata 42 projekta umesto ranijih 52, a vrednost tih projekata čini svega 23 odsto ukupno planiranih investicija u periodu 2026-2029. godine.

Dodatni problem je to što se procenjene vrednosti pojedinih projekata često značajno menjaju tokom vremena bez jasnog obrazloženja. Analize Fiskalnog saveta pokazale su da su troškovi osam velikih putnih pravaca porasli za 80 odsto u odnosu na prvobitno ugovorene iznose. Zbog toga bi Strategija morala da obezbedi znatno veću transparentnost kapitalnih rashoda, između ostalog i unošenjem inicijalnih vrednosti projekata u Tabelu kako bi se probijanje troškova na osnovu toga moglo sistematski pratiti.

Strategija predviđa da će se privredni rast sa sadašnjeg nivoa od tri odsto postepeno ubrzavati u srednjem roku dostižući 3,5-3,7 odsto u 2028. i 2029, uz vanredno ubrzanje na 4,5 odsto u 2027. usled održavanja EXPO izložbe. Inflacija bi ubrzala u drugoj polovini 2026. i početkom 2027, a zatim bi počela postepeno da usporava, vraćajući se na sredinu ciljnog koridora NBS od tri odsto u 2029.

Tokom celog perioda održavala bi se primetna spoljnoekonomska neravnoteža – tekući  deficit platnog bilansa iznosio bi oko pet odsto BDP-a.

Fiskalni savet ocenjuje da bi rast mogao biti nešto niži od projektovanog, reda veličine 0,5 procentnih poena.

„Projekcije inflacije ocenjujemo kao realistične, mada povratak na tri odsto do 2029. neće doći automatski i zahtevaće odgovarajuće ekonomske politike za postepeno slabljenje domaćih inflatornih pritisaka. Ozbiljna manjkavost Strategije je to što prognoze kretanja na tržištu rada ponovo nisu eksplicitno prikazane“, navodi Fiskalni savet.