EU kao model za reformu: Od subvencija za proizvodnju do podrške dohotku i selu

Zajednička poljoprivredna politika Evropske unije (ZPP) za Srbiju nije važna samo zbog procesa pristupanja EU, već i kao primer kako se agrarna politika može graditi i menjati tokom više decenija. Dok se domaći sistem često menja od uredbe do uredbe, evropska politika razvijala se kroz višegodišnje budžetske periode, političke dogovore i postepeno uvođenje novih instrumenata.

Fiskalni savet Republike Srbije ukazuje da ZPP nije nastala kao unapred osmišljen i savršen model. Naprotiv, njen današnji izgled rezultat je višedecenijskih promena, budžetskih pritisaka, političkih sukoba i prilagođavanja novim okolnostima. Za Srbiju je, prema toj analizi, važnije razumeti način na koji je evropski sistem reformisan nego pokušavati da se on jednostavno preslika.

ZPP je formalno postavljena Rimskim ugovorom 1957. godine, a počela je da funkcioniše 1962. godine. U početku je njen cilj bio da poveća proizvodnju hrane nakon ratnih nestašica, stabilizuje tržišta, obezbedi prihvatljive prihode poljoprivrednicima i zaštiti evropsku proizvodnju od jeftinog uvoza. Zbog toga su dominantni instrumenti bili podrška cenama, intervencijski otkup, carinska zaštita i izvozne subvencije.

Takav model je u početku dao rezultate, ali je vremenom proizveo novi problem – velike viškove hrane, posebno mleka, šećera i žitarica. Sa rastom viškova rasli su i troškovi za budžet, pa je tokom 1980-ih postalo jasno da je sistem sve skuplji i da proizvodi ozbiljne tržišne poremećaje.

Veliki zaokret dogodio se 1992. godine MacSharry reformom. EU je tada počela da smanjuje klasičnu podršku cenama, dok je deo izgubljenog prihoda poljoprivrednicima nadoknađivan direktnim plaćanjima. Tako je počeo prelazak sa modela u kojem država interveniše da bi održala određenu cenu na model u kojem država direktno podržava prihod poljoprivrednika.

Sledeća velika promena stigla je 2000. godine Agendom 2000, kada je uvedena dvostubna struktura ZPP. Prvi stub obuhvatio je direktna plaćanja i tržišne mere, dok je drugi usmeren na ruralni razvoj. Time je evropska agrarna politika počela da izlazi iz okvira koji poljoprivredu posmatra prvenstveno kroz proizvodnju hrane. U drugi plan više nisu mogli da budu stavljeni investicije, konkurentnost, modernizacija, diversifikacija ruralne ekonomije i razvoj sela.

Od proizvodnje hrane do zaštite zemljišta, klime i biodiverziteta

Još jedan veliki zaokret dogodio se 2003. godine Fischler reformom. Podrška je tada u velikoj meri odvojena od same proizvodnje. Poljoprivrednik više nije morao da bude plaćen prvenstveno na osnovu broja grla, količine proizvedenog mleka ili drugog konkretnog učinka. Uvedena su plaćanja koja nisu direktno zavisila od trenutnih proizvodnih odluka.

Takođe, direktna plaćanja počela su da budu uslovljena poštovanjem standarda u oblasti zaštite životne sredine, bezbednosti hrane i dobrobiti životinja. Time je evropski sistem napravio prelaz od plaćanja za količinu proizvedene hrane ka podršci dohotku poljoprivrednika, uz ispunjavanje određenih društvenih i ekoloških standarda.

Posle 2013. godine zaštita životne sredine postaje još izraženiji deo ZPP. Uvedeno je „ozelenjavanje“, odnosno povezivanje dela direktnih plaćanja sa praksama koje doprinose očuvanju trajnih travnjaka, raznovrsnosti useva i ekološkim funkcijama poljoprivrednog zemljišta.

Time je uvedena nova logika: poljoprivrednik ne dobija podršku samo zato što proizvodi hranu, već i zbog koristi koje njegova delatnost donosi društvu, poput očuvanja zemljišta, vode, biodiverziteta, klime i dobrobiti životinja.

EU novac usmerava na dohodak, selo i javna dobra

Najnovija reforma, koja se primenjuje od 2023. godine, dodatno je učvrstila ovu logiku. Nacionalni strateški planovi postali su osnovni instrument sprovođenja ZPP, dok su eko-šeme postale obavezni deo sistema. Veća pažnja usmerena je na mala i srednja gazdinstva, mlade poljoprivrednike, klimatske i ekološke ciljeve, inovacije i otpornost ruralnih područja.

Prema analizi Fiskalnog saveta, današnja ZPP je zato mnogo više politika podrške dohotku, javnim dobrima i transformaciji ruralnih područja nego politika povećanja same količine proizvodnje.

Današnja ZPP počiva na tri glavna bloka: direktnim plaćanjima, merama ruralnog razvoja i tržišnim i sektorskim intervencijama.

Direktna plaćanja predstavljaju osnovu dohodovne stabilnosti poljoprivrednika, ali su u velikoj meri odvojena od proizvodnje. Centralno mesto ima BISS (osnovna dohodovna podrška po hektaru) koja zavisi od prihvatljive površine i statusa aktivnog poljoprivrednika, a ne od konkretne kulture ili količine proizvodnje.

Tu su i CRISS programi, kojima se podrška preusmerava ka prvim hektarima, kao i podrška mladim poljoprivrednicima. Poseban segment predstavljaju eko-šeme kroz koje se plaćaju poljoprivredne prakse korisne za životnu sredinu, klimu i dobrobit životinja. Najmanje 25 odsto budžeta za direktna plaćanja mora biti namenjeno eko-šemama.

Drugi stub, odnosno ruralni razvoj, namenjen je strukturnim promenama. On obuhvata ulaganja i modernizaciju, preradu, diversifikaciju, klimatske i ekološke mere, kao i širu podršku ruralnim područjima. Najmanje 35 odsto sredstava ovog stuba mora biti usmereno na životnu sredinu, klimu i dobrobit životinja.

Treći element čine tržišne i sektorske mere. Njihova uloga je prvenstveno stabilizaciona i aktiviraju se kao svojevrsni sigurnosni mehanizam u kriznim situacijama. Proizvodno vezana podrška danas ima znatno manji značaj nego ranije i čini nešto više od 12 odsto ukupnih direktnih davanja na nivou EU, uz razlike među državama članicama.

Iako je ZPP zajednička politika EU, njeno sprovođenje je u velikoj meri decentralizovano. Države članice kroz nacionalne strateške planove mogu da prilagode instrumente sopstvenoj strukturi poljoprivrede i problemima sa kojima se suočavaju, ali to rade unutar zajedničkih pravila, budžetskih ograničenja i ciljeva EU.

Finansiranje, međutim, ostaje u velikoj meri centralizovano. Najveći deo direktnih plaćanja dolazi iz budžeta EU, dok se mere ruralnog razvoja sprovode uz nacionalno sufinansiranje. Fleksibilnost država zato postoji pre svega u izboru i dizajnu mera, a mnogo manje u obimu i izvorima finansiranja.

Upravo se tu vidi jedna od ključnih razlika u odnosu na Srbiju. Evropski sistem dozvoljava prilagođavanje nacionalnim okolnostima, ali je ta fleksibilnost unapred institucionalizovana, višegodišnje planirana i ograničena zajedničkim pravilima. Domaći sistem je, nasuprot tome, u većoj meri podložan diskrecionim i ad hoc promenama.

Srbija po izdvajanju za agrar nije izuzetak, ali se struktura subvencija značajno razlikuje od evropske

Kada se posmatra samo ukupna visina subvencija za poljoprivredu, Srbija se ne izdvaja dramatično od evropskog okruženja. Poljoprivredne subvencije trenutno čine oko jedan odsto BDP-a Srbije, što je nešto više od proseka zemalja Centralne i Istočne Evrope, gde iznose oko 0,8-0,9 odsto BDP-a, ali i primetno više od proseka EU-27 od oko 0,5 odsto BDP-a.

Po ovom pokazatelju Srbija je blizu grupi zemalja poput Rumunije, Hrvatske i Mađarske, dok neke članice EU, među kojima su Grčka, Bugarska i baltičke države, izdvajaju i veći deo BDP-a za poljoprivredu.

Veći udeo subvencija u BDP-u delom je posledica toga što poljoprivreda u Srbiji ima veći ekonomski i socijalni značaj nego u razvijenijim evropskim ekonomijama. Tamo gde poljoprivreda zauzima veći deo BDP-a, zapošljavanja i izvoza, očekivano je i da javna podrška tom sektoru bude veća u odnosu na ukupnu ekonomsku aktivnost. To je naročito vidljivo u zemljama Centralne i Istočne Evrope, gde poljoprivreda i dalje ima značajnu ulogu u prihodima stanovništva na selu i regionalnom razvoju.

Istorija novijih članica EU pokazuje da izdvajanje od oko jedan odsto BDP-a za agrar nije neuobičajeno u ranijim fazama razvoja. Nakon proširenja EU posle 2004. godine, zemlje Centralne i Istočne Evrope izdvajale su u proseku oko jedan odsto BDP-a za poljoprivredu, dok je prosek tadašnje EU-28 bio približno 0,5 odsto. U pojedinim državama izdvajanja su bila i veća. Mađarska je u periodu 2005-2013. za poljoprivredu izdvajala oko 1,4 odsto BDP-a, Poljska oko 1,1 odsto, a Slovačka nešto više od 0,8 odsto.

Sa ekonomskim razvojem i jačanjem drugih sektora, međutim, značaj poljoprivrede u ukupnoj ekonomiji postepeno se smanjuje, pa uglavnom opada i relativni nivo javne podrške. Posmatrano iz tog ugla, Srbija je danas bliža početnoj poziciji novijih članica EU nego dugoročnom proseku Evropske unije.

Međutim, kada se izađe izvan ukupne cifre i pogleda gde novac odlazi, razlike između Srbije i EU postaju mnogo izraženije, ocena je Fiskalnog saveta.

I u Srbiji i u EU najveći deo agrarnih subvencija čine direktna davanja. U Srbiji su, prema podacima za 2025. godinu, direktna plaćanja činila oko 85 odsto isplaćenih poljoprivrednih subvencija. U EU, prema strateškim planovima Zajedničke poljoprivredne politike za period 2023-2027, direktna davanja čine približno 65-70 odsto ukupne podrške.

Na prvi pogled, procenti deluju dovoljno slični da bi se moglo zaključiti kako Srbija i EU imaju približno isti model. Ipak, Fiskalni savet upozorava da je takav zaključak varljiv. Isti naziv za neku vrstu plaćanja ne znači nužno da ona ima istu ekonomsku funkciju. Najveća razlika vidi se u samoj strukturi direktnih davanja.

Srbija je tokom prethodne decenije preuzela neke elemente evropskog sistema, pre svega plaćanja po hektaru i po grlu. Međutim, osnovna logika domaćeg sistema ostala je znatno drugačija od one koja danas preovlađuje u EU.

U evropskom modelu najveći deo direktnih plaćanja predstavlja osnovna dohodovna podrška, na koju otpada oko 51 odsto. Slede eko-šeme sa oko 24 odsto, zatim redistributivna plaćanja za prve hektare sa oko 11 odsto, dok proizvodno vezana podrška za osetljive sektore čini oko 12 odsto.

Domaći sistem izgleda drugačije. Njegovu osnovu i dalje čini kombinacija osnovnih plaćanja po hektaru, premija za mleko, plaćanja po grlu i različitih regresa za poljoprivredne inpute. Nasuprot tome, ekološka i redistributivna komponenta imaju tek marginalnu ulogu.

Najveća razlika između srpskog i evropskog sistema poljoprivrednih subvencija nije u ukupnom iznosu novca koji se izdvaja, već u tome za šta se taj novac koristi. Srbija znatno više podržava tekuću poljoprivrednu proizvodnju nego Evropska unija. Dok su članice EU tokom prethodnih decenija postepeno smanjivale značaj plaćanja direktno vezanih za proizvodnju, u Srbiji upravo takve mere zauzimaju veliki deo sistema.

U pitanju su različiti oblici podrške – od plaćanja po grlu i litru proizvedenog mleka do subvencionisanja troškova poljoprivrednih inputa. Kada se sve ove mere posmatraju kao jedna grupa proizvodno usmerene podrške, one u Srbiji čine oko 60 odsto svih direktnih plaćanja. U EU je njihov udeo svega oko 12 odsto.

Još veća razlika vidi se u odnosu prema zaštiti životne sredine, klimi i dobrobiti životinja. U EU se gotovo četvrtina direktnih plaćanja realizuje kroz eko-šeme, kojima se poljoprivrednici nagrađuju za prakse korisne za klimu, životnu sredinu i dobrobit životinja. U Srbiji, međutim, praktično ne postoji sistem direktnih plaćanja koji je uslovljen takvim standardima. Ekološka komponenta domaćeg sistema ostaje marginalna u odnosu na evropski model.

Šta evropsko iskustvo pokazuje Srbiji

Reforma agrarne politike ne može se sprovesti preko noći. Evropska praksa pokazuje da se osetljivi instrumenti, poput subvencija direktno vezanih za proizvodnju, mogu postepeno menjati, ali je za to potreban pažljivo vođen prelazak na novi model.

Nagla promena pravila, prema analizi Fiskalnog saveta, može dodatno povećati neizvesnost i produbiti postojeće neravnoteže.

Promene u evropskoj agrarnoj politici najčešće nisu dolazile samo kao rezultat unutrašnjih inicijativa. Na njih su uticali međunarodni trgovinski sporazumi, proširenje EU i rastući zahtevi u oblasti zaštite životne sredine. Istovremeno, važan pokretač bile su i budžetske granice.

Sličan pritisak postoji i u Srbiji. Rast subvencija sve više opterećuje javne finansije, pa ograničeni budžetski resursi povećavaju potrebu da se pronađe efikasniji način podrške poljoprivredi.

Savremeni evropski model nastoji da podršku više odvoji od same količine proizvodnje i usmeri je na stabilizaciju prihoda poljoprivrednika, investicije, povećanje produktivnosti i javna dobra, uključujući zaštitu životne sredine i kvalitet proizvodnje.

Identifikovane razlike, prema Fiskalnom savetu, nisu samo posledica starih i nasleđenih problema. Deo njih proizlazi i iz aktuelne politike. Zbog toga se u analizi posmatra kako država odgovara na postojeće izazove – kroz nedavne izmene pravila za dodelu podsticaja i kroz novu strategiju razvoja poljoprivrede, kako bi se videlo u kojoj meri te mere predstavljaju pomak ka strukturnoj promeni, a u kojoj zadržavaju postojeći model.

Pročitajte i prvi deo našeg istraživanja: Srpski agrar sve više zavisi od subvencija, ali proizvodnja ne prati rast državne pomoći