Novi zakon jača kontrolu države nad privatnim partnerima i fiskalnim rizicima

Ministarstvo privrede pripremilo je novi Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, kojim bi, posle 14 godina primene važećeg propisa, ova oblast bila u potpunosti usklađena sa zakonodavstvom Evropske unije, uz istovremeno jačanje kontrole fiskalnih rizika koje takvi projekti mogu da predstavljaju.

Kako se navodi u obrazloženju zakona, jedan od ključnih razloga za donošenje novog propisa jeste usklađivanje sa evropskim direktivama o koncesijama i javnim nabavkama, ali i jačanje uloge Ministarstva finansija u odobravanju i ugovaranju projekata javno-privatnog partnerstva (JPP).

Predloženim rešenjima Ministarstvo finansija dobilo bi veću ulogu u kontroli fiskalnih rizika, kako bi se sprečilo preuzimanje obaveza koje bi mogle da ugroze javne finansije.

U dokumentu se ističe da je javno-privatno partnerstvo postalo jedan od najvažnijih modela za finansiranje infrastrukturnih projekata, posebno u uslovima ograničenih budžetskih sredstava. Cilj je da se kroz uključivanje privatnog kapitala ubrza izgradnja puteva, komunalne i energetske infrastrukture, unapredi kvalitet javnih usluga i smanji pritisak na državni budžet.

Novi zakon trebalo bi da uvede jasnija pravila o nadležnostima državnih organa, postupku dodele ugovora i kontroli realizacije projekata, uz transparentnije tenderske procedure i jednak tretman svih ponuđača.

Javna rasprava o nacrtu zakona počela je 31. jula i trajaće do 19. avgusta.

Ko može da bude partner države

Nacrtom zakona javno-privatno partnerstvo (JPP) definiše se kao dugoročna saradnja javnog i privatnog partnera čiji je cilj finansiranje, izgradnja, rekonstrukcija, upravljanje ili održavanje infrastrukturnih i drugih projekata i pružanje usluga od javnog značaja.

Partnerstvo može biti ugovorno ili institucionalno, sa ili bez elemenata koncesije. Kod ugovornog partnerstva odnosi između javnog i privatnog partnera uređuju se javnim ugovorom, dok se kod institucionalnog modela saradnja ostvaruje kroz zajedničko privredno društvo koje osnivaju javni i privatni partner radi realizacije određenog projekta.

Predviđeno je da privatni partner, pored finansiranja projekta, može da preuzme izgradnju ili rekonstrukciju javne infrastrukture, njeno održavanje i upravljanje, kao i pružanje usluga od javnog interesa. Istovremeno, rizici projekta trebalo bi da budu raspodeljeni između javnog i privatnog partnera u skladu sa tim ko njima može efikasnije da upravlja.

Javni partner može biti jedno ili više javnih tela, država, pokrajina, lokalna samouprava, javno preduzeće ili drugo pravno lice koje ispunjava zakonske uslove i koje je nadležno za realizaciju projekta ili davanje koncesije. Privatni partner može biti domaće ili strano fizičko ili pravno lice, samostalno ili u okviru konzorcijuma. Privatni partner se bira kroz propisani postupak, a nakon izbora sa javnim partnerom zaključuje javni ugovor.

Za potrebe realizacije projekta može se osnovati i društvo za posebne namene (DPN), koje može da osnuje privatni ili javni partner. Takvo društvo može da se koristi isključivo za sprovođenje konkretnog projekta JPP za koji je osnovano.

Koncesija kao poseban oblik JPP

Koncesija je poseban oblik javno-privatnog partnerstva u kojem država ili drugi javni partner privatnom partneru na određeni period ustupa pravo da pod propisanim uslovima komercijalno koristi prirodna bogatstva, dobra u javnoj svojini ili obavlja delatnost od opšteg interesa uz plaćanje koncesione naknade.

Rok trajanja javnog ugovora određuje se tako da privatnom partneru obezbedi amortizaciju ulaganja, ali da istovremeno ne ograničava tržišnu utakmicu više nego što je potrebno. Prema nacrtu zakona, javni ugovor ne može trajati kraće od pet niti duže od 50 godina.

Koncesije mogu obuhvatiti istraživanje i eksploataciju mineralnih sirovina i drugih geoloških resursa, oblasti poput energetike, saobraćaja, rudarstva, komunalnih delatnosti, zdravstva, turizma, sporta i obrazovanja.

Koncesionar ili davalac koncesije obavezni su da plaćaju novčanu ili drugu ugovorenu naknadu, osim kada takvo plaćanje nije ekonomski opravdano. Naknada može biti utvrđena kao fiksni ili varijabilni iznos, u zavisnosti od vrste projekta. Njena visina zavisi od više faktora – vrste prirodnog bogatstva ili dobra koje se koristi, vrste delatnosti i usluga, trajanja koncesije, poslovnog rizika, visine ulaganja i očekivane dobiti.

Kada naknadu plaća koncesionar, ona predstavlja prihod budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine, lokalne samouprave ili javnog tela koje je davalac koncesije.

Projekti moraju da prođu proveru i odobrenje

Pre izrade predloga projekta, javno telo mora da formira stručni tim koji priprema, procenjuje i prati realizaciju JPP projekta. Za projekte JPP bez elemenata koncesije predlog projekta mora da odobri nadležni organ – Vlada Srbije, pokrajinska vlada ili skupština lokalne samouprave, u zavisnosti od toga ko je javni partner.

Komisija za javno-privatno partnerstvo daje mišljenje o projektu, odnosno predlog koncesionog akta, a za projekte čija je procenjena vrednost veća od šest milijardi dinara obavezno je i prethodno mišljenje Ministarstva finansija.

Privatni partner za projekte JPP bez elemenata koncesije bira se kroz postupak javne nabavke, dok se kod projekata sa elementima koncesije primenjuje postupak dodele koncesije. Javni partner dužan je da obezbedi transparentnost postupka, jednak tretman svih učesnika i zaštitu poverljivih podataka iz ponuda.

Šta mora da sadrži ugovor sa privatnim partnerom

Javni ugovor kojim se uređuje javno-privatno partnerstvo ili koncesija mora da definiše sve ključne elemente odnosa javnog i privatnog partnera – od obima radova i usluga do raspodele rizika i načina finansiranja.

Ugovor naročito mora da precizira način podele rizika između javnog i privatnog partnera, standarde kvaliteta i posledice njihovog neispunjavanja, način plaćanja privatnom partneru, trajanje ugovora i obaveze nakon njegovog isteka, razloge i posledice prevremenog raskida.

Javni ugovor može biti menjan tokom trajanja projekta, ali izmene ne smeju promeniti njegovu suštinu. Javno-privatno partnerstvo može prestati istekom ugovorenog roka, sporazumnim ili jednostranim raskidom, sudskom odlukom ili zbog drugih zakonom predviđenih razloga.

Po prestanku javnog ugovora, objekti, uređaji, postrojenja i druga sredstva koja su bila predmet JPP ili koncesije postaju svojina Republike Srbije, autonomne pokrajine, lokalne samouprave, javnog preduzeća ili drugog ovlašćenog pravnog lica. Privatni partner ili koncesionar dužan je da ih preda bez tereta i u stanju koje omogućava nesmetano korišćenje i funkcionisanje.

Vlada će posebnim aktom urediti način nadzora nad realizacijom javnih ugovora. Pored toga, Ministarstvo finansija, odnosno nadležni organi pokrajine ili lokalne samouprave za finansije, mogu samostalno pokrenuti nadzor nad privatnim partnerom koji ne izvršava ugovorene obaveze.

Nacrt zakona predviđa formiranje Komisije za javno-privatna partnerstva i koncesije, koju obrazuje Vlada. Među njenim nadležnostima su priprema predloga i davanje mišljenja o projektima JPP, vođenje registra službenika za JPP i koncesije, analiza godišnjih izveštaja, praćenje primene zakona, kontrola postupaka izbora privatnog partnera kod koncesija.

Svi javni ugovori biće evidentirani u Registru javnih ugovora koji vodi Ministarstvo finansija kao jedinstvenu elektronsku bazu podataka.

Registar će biti javan, uz poštovanje pravila o zaštiti podataka i poslovnoj tajni.

Za javna tela, javna preduzeća i druga pravna lica koja krše odredbe zakona predviđene su novčane kazne od 100.000 do milion dinara. Kazne se odnose, između ostalog, na sprovođenje JPP bez propisanog postupka izbora privatnog partnera, kršenje pravila transparentnosti, zaštite konkurencije i sprečavanja sukoba interesa, izbegavanje primene zakona veštačkim deljenjem projekata, neobjavljivanje javnih poziva i odluka, nezakonite izmene javnih ugovora i nedostavljanje izveštaja Komisiji i Ministarstvu finansija.

Odgovorna lica javnog partnera mogu da budu kažnjena sa 30.000 do 80.000 dinara, dok za odgovorna lica u državnim, pokrajinskim i lokalnim organima kazne mogu iznositi od 30.000 do 150.000 dinara.

Predlog zakona predviđa da će raniji Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama prestati da važi stupanjem novog propisa na snagu. Postupci koji su već započeti biće završeni prema pravilima po kojima su pokrenuti, dok će Vlada i nadležna ministarstva imati rok od 90 dana da donesu potrebne podzakonske akte.