MMF o fiskalnoj transparentnosti Srbije: Dobre ocene za izveštavanje, jedinice za upravljanje rizicima

Međunarodni monetarni fond objavio je u petak, 21. avgusta na svom zvaničnom sajtu „Izveštaj o tehničkoj pomoći posvećen proceni fiskalne transparentnosti Srbije“ (Fiscal Transparency Evaluation), pripremljen u januaru 2026. godine – rezultat misije koja je Beograd posetila krajem januara i početkom februara 2025.

Ocena je urađena po metodologiji MMF-ovog Kodeksa fiskalne transparentnosti (FTC), koji fiskalnu praksu zemlje meri kroz 36 principa raspoređenih u tri stuba: fiskalno izveštavanje, fiskalno planiranje i budžetiranje, i upravljanje fiskalnim rizicima.

Opšta slika: Solidno, ali neravnomerno

Srbija ostvaruje dobru ili naprednu praksu u 16 od 36 principa, dok u čak osam principa ne dostiže ni minimalni standard, a u preostalih 12 zadovoljava samo osnovne zahteve.

Misija ocenjuje da je transparentnost fiskalnog izveštavanja i budžetiranja relativno jaka, dok je upravljanje fiskalnim rizicima najslabija karika – što autori pripisuju tome da su reforme u toj oblasti tek u toku.

Značajan deo problema, ističe izveštaj, nije posledica nedostatka podataka, već njihovog neobjavljivanja – MMF procenjuje da bi brza poboljšanja transparentnosti bila moguća samo objavljivanjem izveštaja koji već postoje interno.

Fiskalno izveštavanje: Dobra pokrivenost, slaba revizija podataka

Srpski javni sektor broji 11.310 institucionalnih jedinica. Iako mesečni i godišnji izveštaji dobro pokrivaju opštu državu, širi javni sektor (uključujući javna preduzeća i finansijske korporacije) ostaje delimično van fiskalnih izveštaja – neprijavljeni rashodi iznose oko 13,9 odsto BDP-a. Kada bi se ceo javni sektor konsolidovao, deficit opšte države od 2,1 odsto BDP-a (2023) pretvorio bi se u znatno manji deficit javnog sektora od svega 0,2 odsto BDP-a, zahvaljujući suficitu javnih preduzeća.

Dve stavke ocenjene su kao „nije ispunjeno“: poresko izveštavanje (Srbija i dalje ne objavljuje procenu poreskih rashoda, iako to nalaže Zakon o budžetskom sistemu) i istorijske revizije podataka – fiskalna statistika Ministarstva finansija se praktično ne revidira, što stvara prekide u vremenskim serijama kako se obuhvat proširuje.

Zanimljiv detalj je da je razlika između planiranog fiskalnog deficita/suficita i promene javnog duga (tzv. stock-flow adjustment) bila izuzetno velika pojedinih godina – 2017. je iznosila čak pet odsto BDP-a. MMF predlaže uvođenje tabele usklađivanja koja bi objasnila odakle dolaze te razlike.

Planiranje i budžetiranje: Dobri makro-modeli, slabija srednjoročna disciplina

Makroekonomske projekcije Srbije su iznenađujuće precizne – greška u proceni rasta BDP-a za narednu godinu (0,1 procentni poen) bolja je od proseka EU (0,4 p.p.). Problem nastaje na srednji rok: projekcije rashoda za drugu narednu godinu odstupaju u proseku 3,5 odsto, uglavnom na stranu potcenjivanja.

Srednjoročni budžetski okvir ocenjen je kao „nije ispunjen“ zbog formalnog nedostatka – podaci o prihodima, rashodima i finansiranju ne prikazuju se na uporedivoj osnovi kroz godine, iako Srbija suštinski ima uspostavljen sistem srednjoročnog planiranja.

Javne investicije gotovo su se utrostručile od 2015. godine (sa 2,5 na 7,3 odsto BDP-a u 2024), najviše zbog programa „Skok u budućnost – EXPO Beograd 2027“. Analiza troškova i koristi (CBA) ne sprovodi se sistematski niti se objavljuje pre odobrenja projekata, a čak 51 odsto tenderskih procedura dobija samo jednu ponudu – iznad proseka regiona.

Fiskalni savet ocenjen je kao nezavisan i funkcionalan (napredna praksa), dok je participacija građana u budžetskom procesu – i pored postojanja „građanskog budžeta“ – ocenjena kao osnovna: na Open Budget Survey 2023, Srbija je među zemljama sa najnižim skorom participacije na svetu (2 od 100).

Fiskalni rizici: Najslabiji stub

Ovde Srbija ne ispunjava standard u čak pet od četrnaest principa: dugoročna fiskalna održivost (nema dugoročnih projekcija za penzioni i zdravstveni fond, iako izdaci za penzije i zdravstvo iznose 15,5 odsto BDP-a i rastu sa starenjem populacije), javno-privatna partnerstva (ukupne obaveze po PPP ugovorima se ne objavljuju), prirodni resursi, kao i finansije lokalnih samouprava i javnih preduzeća.

Finansijski sektor je, s druge strane, ocenjen kao napredna praksa – NBS redovno objavljuje stres-testove, a izloženost države bankarskom sektoru ocenjena je kao niska.

Posebno se ističe podatak da 14 od 36 najvećih državnih preduzeća posluje sa gubitkom, dok kvazi-fiskalne aktivnosti (poput necenovno pokrivajućih regulisanih cena struje) uopšte nisu kvantifikovane.

Šta MMF preporučuje

Među ključnim preporukama su: objavljivanje izveštaja o poreskim rashodima, uvođenje tabele usklađivanja duga i deficita, jačanje transparentnosti javnih investicija i tendera, izrada strategije upravljanja finansijskom aktivom i pasivom, objavljivanje obaveza po PPP ugovorima, i – možda najvažnije za dugoročnu fiskalnu stabilnost – izrada analize održivosti penzionog i zdravstvenog fonda.

Poređenja radi, neto imovina javnog sektora Srbije (68,6 odsto BDP-a) nalazi se u gornjem delu raspona zemalja koje su prošle kroz ovu vrstu MMF-ove evaluacije, dok su bruto obaveze relativno niske – pre svega zato što Srbija nema velike državne komercijalne banke, niti penzijske obaveze po osnovu zaposlenja u javnom sektoru.